西部地区资源环境法律问题研究：生态补偿的经济学依据

关于生态补偿的经济学依据，理论界比较公认的主要是“公共物品理论”和“外部性理论”。[16]我们也抱持这一观点。因为环境、生态具有明显的“非排他性特征”和“非竞争性特征”，[17]环境、生态利益的享用者无须为其使用支付价格，环境、生态也不会因为某人的消费而丧失其使用价值，消费的增加并不产生争夺性，环境生态属于典型的公共物品。[18]作为公共物品，其制造成本理应由政府承担，如果私人参与其中，则其所付出的代价及其应得的利益也应由政府予以补偿。这既是传统经济学所坚持的，也是现代经济学关于市场之所以“失灵”，并产生国家干预主义（包括经济法）的理论根源之一。[19]对此，学界并无多大的歧义。问题是，虽然学者们普遍认识到“经济外部性”是生态补偿产生的根源之一，但在具体理解和探讨外部性的含义，以及对外部性理论进行具体运用时，则似乎存在一些谬误，因而妨碍了外部性理论的正确运用，导致对生态补偿的理解及其在补偿制度的设计上，存在比较明显的瑕疵。这些问题主要有：

（一）对经济内部性和经济外部性的混同

在经济学史上第一个明确提出外部经济和内部经济概念的是新古典经济学的代表马歇尔，他在1890年所著的《经济学原理》一书中指出：“可把任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类：第一是有赖于这工业的一般发达的经济；第二是有赖于从事这工业的个别企业的资源、组织和经营效率的经济。我们可称前者为外部经济，后者为内部经济。”外部经济“往往能因许多性质相似的小型企业集中在特定的地方——通常所说的工业区分布——而获得”。[20]可见，内部经济即一个企业内部基于资源、组织和经营而产生的效率；而外部经济则是一个意义不明确的概念。[21]因此，经济学家对外部经济作了许多解释。比较有代表性的学者如斯蒂格利茨认为：“只要一个人或一家厂商实施某种直接影响其他人的行为，而且对此既不用赔偿、也不用得到赔偿的时候，就表现出了外在性”。“未被市场交易包括在内的额外成本及收益被称作外在性。”[22]所以，外部性最典型的特征就是在企业活动以外的，不通过市场交易而产生的成本和收益。外部性成本或收益虽然未通过市场交易得以表现，但事实上影响到了企业或社会的效率发挥，导致发生市场失灵。因此，经济学上有通过“庇古税”，即税收或津贴解决外部性的办法；也有如科斯提出的通过产权界定，产权交易解决外部性的市场办法；还有戴尔斯提出的通过排污权交易实现政府干预与市场相结合解决外部性的办法。

以上基本观点和思路也是我国学者在研究生态补偿时一般都认同的方法论基础。现在的问题是许多研究者往往把外部经济和内部经济相混同，谈到外部经济时，经常包含了内部经济的内容。最典型的如把各种资源使用费及其相关费用，如矿产资源补偿费、水资源有偿使用费、土地的使用租金、矿井坑道的回填费用等也作为外部经济的内容。我们认为，上述费用只是资源使用人为取得资源的使用权而对资源所有权人以及资源实际占有人给付的交易对价，属于内部经济的范畴，也是现行环境资源法律，包括相关民事法律所认可与保护的一种经济交易关系。这种经济交易关系的范围具有广泛性、内容具有复杂性、主体具有多重性，每一个单独交易也会呈现出各自的特殊性。作为一种“内部经济”，适用的是当事人相互之间的契约约束，和相关环境资源法律的规范要求。如果将其也纳入“外部经济”范畴，既不符合经济理论的既有逻辑，也会对法律制度设计带来混乱，影响法律规范的针对性、有效性，影响法律的执行效率，也达不到对经济关系的保护作用。对于真正意义上的“外部经济”生态补偿也无法起到很好的促进作用。(www.xing528.com)

（二）对经济外部性的其他认识谬误

（1）相互补偿论，持该观点的学者以钱水苗教授为代表。钱教授对流域上下游之间的外部性进行了四种类型的区分，认为上下游之间的“外部性”是相互的，只是因为上游地区主要是贫困地区，所以人们比较容易接受“下游对上游进行补偿”的观点。她认为，这是有失公正的，“应坚持完整意义上的生态补偿，但鉴于我国流域上下游地区在补偿能力上的差距，可以规定不同的补偿差额”。[23]钱教授的观点确有其合理性，因为在很多情况下，外部影响确实存在相互性，所以，不能只是单纯地强调一方对另一方的补偿，而应该进行某种公正的衡平，分别确定各自的补偿额。但也应该承认外部影响的特殊性，绝对受益或者绝对受损的情况也是有可能存在的。就流域上下游而言，我们认为以下一些特殊性也不能不引起我们的关注：一是如果仅从排污的角度看，上游地区显然会给下游地区带来不利益，应该给下游地区以补偿。但从我国流域补偿的实践来看，这并不是具有特别性的关注点。因为，不管流域上下游之间是否存在经济差距，即使流域上游处于更有利的地位，也仍然有可能发生对下游的排污行为，这自然是不公正的。这时候并不需要考虑给上游以特殊权利，以减少对下游的补偿额。所以，如果仅从排污的角度考察，甚至涵盖流域补偿问题显然并不具有普遍的解释意义。二是流域下游对上游的外部性，也许仅会发生在下游地区拦截河水引起上游地区发生淤积、淹没农田；或者下游地区环境改善，有更多鸟儿飞向上游，更多鱼群逆水游向上游。这种外部性要么很特殊，要么可忽略不计。因此，下游对上游的外部性确实不具有普遍性。因而相互补偿的意义也就不明显。三是就我国流域上下游的特殊性而言，主要在于自然环境的差异，我国流域上游自然环境恶劣，上游对下游的影响主要表现为水土保持、河水丰沛，泥沙减少，气候改善等方面。所以，一般而言，流域上游的人类生存活动会对下游带来比较大的影响。这种活动无非两个方面：单纯的环保行动。如退耕还林、公益林保护、国土绿化等。或者某种经济开发行为。如发展工业、经营性林业等。后者必然给流域下游带来不利益，但这又是上游天然具有的人类生存权利。除非放弃或限制此类活动，也就是放弃或限制人类生存权。这显然是不现实的。再者，譬如所进行的森林采伐，也是上游人类世代的劳动成果（少部分天然林除外），无疑也并不悖逆市民社会的一般法律准则。但此类正当活动，对下游却可能造成不利益。所以，我们以为，流域上游对下游的积极影响应该是主要的，甚至是绝对的，除非排污行为。因此，所谓相互补偿论存在很大的局限性。（2）正外部性不能补偿论。该观点以西北农业大学的姚顺波副教授、博士为代表。该观点认为：“森林具有生态效益，即理论上所说的正外部性，不能成为补偿的充分理由。”[24]我们认为姚博士有关正外部性不一定补偿的观点未可厚非，但其“误区”在于：一是外部性的普遍存在是一种客观事实，有许多外部性事实上也未曾得到过补偿。但这涉及外部性影响相关主体对“外部性”的容忍程度，以及公认的道德约束。如果超过了一定的临界点，使对方达到了不能容忍的程度，必然会产生强烈的私救济行动，这时，政府自然应该出面确定规则，平衡双方利益。这符合法律制度供给的一般原则，也是社会历史发展的基本规律。二是姚博士认为不能从针对负外部性的庇古税中推理出解决正外部性问题的“津贴”，这一点难免牵强，既不符合科学，也是对庇古之后经济学提出通过“津贴”解决正外部性理论的全面否定。三是姚博士认为“法理上的补偿、赔偿是以当事人的过错（故意或过失）为前提的”。在这里，姚博士忽略了一点，就是现代法制发展，早已经使得无过错责任成为许多法律共同遵循的原则。所以，正外部性不能补偿论的理论逻辑显然是错误的。

●本文是李永宁、黄河教授为2006年暑假期间于北京召开的“生态补偿国际论坛”准备的会议发言论文，当时已经初步明确了生态补偿应该严格限定于由环境正外部性产生的环境生态利益，必须与环境负外部性进行明确的切割。该论文在大会后曾经被《环境保护》杂志约稿，但因为当时完成的只是初步成果，就未能在《环境保护》杂志发表。以后本成果的学术想法在2011年发表于《法律科学》上的《生态补偿的法学涵义及其法律制度完善——以经济学的分析为视角》中得到全面体现。