西部地区生态补偿概念研究

截至2006年5月7日，我们以“生态补偿”作为关键词在中国期刊网上检索，发现有709篇相关论文，这还不包括发表于报纸、图书、学生毕业论文和各类增刊上的学术论文。在我们阅读过的论文中，几乎每一位论文作者对生态补偿都有自己的定义，当然也有许多定义存在相似或相同性。但仅就文字表达的差异性来看，目前对生态补偿的定义至少也有上百种。通过归纳并排除类似“森林生态补偿”“流域生态补偿”“动物资源生态补偿”等专门化定义，学者们关于生态补偿最具代表性的定义主要有以下几个：

韩德培教授认为征收生态补偿费“是指为了防止生态环境破坏，根据‘利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复’原则，向从事对生态环境产生或者可能产生不良影响的单位和个人征收一定数额的费用”，“是指现行排污收费未覆盖到的影响生态环境的行为。主要有各类矿产资源、能源的开采、森林砍伐、草原的过度使用、地下水资源的过度开采、地表水资源的开发利用、旅游资源、开发区建设等”。[5]

吕忠梅教授认为“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”。[6]

杜群教授认为生态补偿是“指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程”。[7]

曹明德教授认为，“环境法学意义上的生态补偿是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或付出经济代价的人给予适当的经济补偿”。“森林生态效益补偿制度可定义为：为缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林生态资源受益人及其他组织以资金方式给予为森林资源生态效益付出代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。”[8]

李爱年教授认为可以“从法律的角度把生态补偿定义为：为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者为对改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿”。[9]

笔者认为，在上述五个代表性定义中，韩德培教授特别强调了“资源有偿使用原则”，提出在传统环境法征收补偿费的基础上，应扩大补偿费的征收范围，这是对环境法的一种积极发展。吕忠梅教授从消极环境影响（损害）和积极环境影响两个方面把生态补偿定义为狭义的生态补偿（消极影响和损害）和同时包含两个方面含义的广义的生态补偿。突出点在于对生态补偿的范围进行了清晰的界定，并把生态补偿的范围扩大到了传统补偿观点之外，扩充了环境法的内容。该观点成为环境法学界关于生态补偿的一种主流观点。杜群教授和李爱年教授基本上是在吕忠梅教授关于生态补偿范围的基础上，把吕忠梅教授关于狭义生态补偿和广义生态补偿的区分加以糅合，并从理论抽象的角度对生态补偿的内涵进行了法律上的完全概括。曹明德教授强调了生态补偿应是生态环境受益人向因生态保护受到损害的人的补偿。定义比较简明，而且基本上排除了吕忠梅教授有关狭义生态补偿的内容部分。[10]上述定义，作为环境法学界关于生态补偿的主流观点，对于促进生态补偿的法学研究以及完善我国的环境法制建设无疑产生了积极的推动作用。但我们以为，上述定义仍存在一些需要加以仔细推敲的内容，其中的不足主要表现在以下几个方面[11]：

（一）上述定义容易造成生态补偿与环境法已有相关概念的混同(www.xing528.com)

根据“利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，环境法已经形成了许多比较成熟的概念和具体法律制度，如排污收费制度、资源税收制度、矿产资源补偿费制度、水资源有偿使用制度等，但在上述概念中，除了曹明德教授的定义外，其他的生态补偿定义中均包含了环境法已有的这些制度内容。用“生态补偿”替代已有的这些概念和制度内容，所造成的最大弊端是：（1）不利于正确认识和进一步完善现有相关环境法律制度。因为每一个概念或具体制度都有其不同的内在规定性，只有在分开的状态下才足以全面、深入地加以分析，简单地以某一个新造概念替代或概括原有的概念或制度体系，会淡化不同概念及其制度内容之间的差异性，抹杀相互间原本的界限，对具体问题的深入研究会造成困扰。（2）一种新的概念或制度的生成根因于一种新的社会现象，是对社会关系发展、变化的一种反映。如果对新旧社会关系以某种概念简单地加以包容，也不利于充分认识和研究新发生的社会变革与社会关系演变，并妨碍学术认识的正常发展和提高。

（二）上述定义过分扩大了生态补偿概念的外延

按上述定义，“生态补偿”几乎是无所不包，既有因资源开发造成的损害赔偿，也有因资源利用对他人消极影响的克服，还有因资源保护所丧失利益的补偿。如杜群教授通过对现行相关环境资源法律的分析，把生态补偿费归纳为：“资源开发使用费”“资源生态和生态环境补偿费”“资源生态管理费”“补偿性的惩罚性收费”。[12]等于是把现行法律框架下的土地使用租金、资源转让价金、政府有关的公共行政支出、行政性罚款等通通纳入生态补偿费，使生态补偿费涵盖了现行环境资源法有关收费制度和责任制度的大部分内容。在吕忠梅教授的定义中还包括了“为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”。[13]把环境保护科研支出纳入补偿的范围应无大的争议，但把用于“培养环境保护意识”的教育费用支出也纳入其中，显然会增加“补偿费”实际操作的难度。因为，“环境保护意识”只是人的良好品德之一，需要全方位、多角度、持续性的加以培养，在这一过程中，全部教育费支出中的哪一部分属于“培养环境保护意识”的费用，很难给出一个清晰的区分，更无从给予补偿。况且，义务教育阶段的教育费支出以及非义务教育阶段的部分教育费用支出均由国家财政承担，也不可能由国家给予自己“生态补偿”。

（三）上述定义中的“环境保护”“生态保护”含义不明确，容易产生歧义

首先，根据上述定义的背景材料，其“环境保护”或者“生态保护”均毫无疑问地包含了“环境（生态）外部影响”。但“环境（生态）保护”与“环境（生态）外部影响”显然是两个不同的概念。严格地讲，“环境（生态）保护”应为“环境（生态）外部影响”的上位概念，有环境（生态）保护行为，才会产生环境（生态）保护的外部效果。所以，“环境（生态）保护”并不必然的包括“环境（生态）外部影响”的含义。其次，环境（生态）保护，譬如退耕还林、限制性土地开发、公益林维护等必然需要支出一定的费用，产生直接的“保护”成本；同时，“保护”行为的“环境（生态）外部影响”——环境改善，其必然表现为一定的环境生态利益。这两个方面，成本与不确定第三人利益的取得，理应对保护者本人给予补偿。但是，这里的补偿明显包括两个层次：对成本的补偿和对利益的补偿。如果将这两种补偿毫无根由地加以混同，将必然对补偿制度的设计带来不利的影响。最后，从现行补偿制度的设计上来看，也恰恰印证了这一推论。按照《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，所谓补偿，也只有每亩5元钱的补偿费，很多分析者认为这样额度的补偿，其实连起码的森林管护成本都不足以弥补。[14]

（四）上述定义中把对生态系统的损害行为，以及对环境资源的破坏行为中的行为人所收取的费用也作为“生态补偿费”，显然有失偏颇

因为，不管是采挖矿藏、地下水利用所形成的地裂、塌陷，还是排放废水、废气所形成的水域及大气污染，都属于特定环境资源利用行为所引起的直接环境资源损害后果。其中致害行为确定、损害后果清楚、行为与后果之间因果联系紧密，完全符合损害赔偿民事责任构成要件。而且，损害赔偿作为一种既有的、获得普遍认可的环境民事责任形式理应发挥其应有作用。如果把公认的环境损害赔偿民事责任硬要叫成是“生态补偿”，显然与环境法的民事责任传统大相径庭，也很难获得社会的普遍认可。有学者事实上也发现了这一概念冲突：“在20世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词；而90年代后期以来，生态补偿则更多的指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。”[15]其实，这种表述从本质上讲应是对不同法律现象的两种概括，而不是从所谓“赔偿”发展成了“驱动、激励和协调”。即便果真经历了这样的发展变化，我们仍以为赔偿的责任形式相比补偿的责任形式，在解决环境加害行为时的力度应该会更大一些。所以，如果仅仅把这当成是责任形式在原有基础上的一种发展，那这种发展的意义就是值得怀疑的。如果是要以生态补偿代替损害赔偿，那这种发展就不仅是不必要的，而且必将对环境法的理论研究带来一定的危害。