西部地区资源环境法律问题研究：外部性与产权损害分析

外部性的两个方面——强加于他人成本或强给予他人收益，损害也包括两种情况：强加于他人成本会使他人受损，强给予他人收益会使自身受损。受损与受益往往是统一的，很少有绝对受损或绝对受益的情况，损益有时候可能正好相抵，但当受损超过受益时，就会造成纯粹的产权损害。就我国西部地区的发展历程来看，特别是改革开放以来的经济发展，在外部性方面，西部得自于全国的收益明显小于他给予全国的收益，受损大于受益，存在净损害，净损害抵扣西部产权，致使西部经济增长遭受阻滞，地区生活水平提高速度降低，社会发展延缓，东西部经济发展出现差距，并越拉越大。之所以出现西部受损大于受益的情况，原因是西部地区许多行业提供了更多的外部经济，主要有以下几个方面的表现。

（一）能源矿产资源行业的外部性及其损害

能源矿产资源行业是我国西部地区传统的支柱行业。我国西部地区地域辽阔，地形复杂，地质多样，蕴藏着极其丰富的各种资源。已探明矿种121种，占全国探明矿种148种的81.8％，其中有45种储量占全国一半或接近一半，有的如铬、钦、汞、铂、稀土、钾、石棉等，占80％以上，而且矿藏又相当集中。但由于历史原因，资源性产品价格一直偏低，西部地区输出低价格矿产资源等初级产品，输入高价格的工业及生活用品。资源性产品的低价格，从其成本构成上看，表现为（1）高强度、高危险和带有一定人身危害的劳动投入；（2）长周期的低资产折旧率；（3）资源补偿费和资源税偏低三个方面。在传统计划价格体制下，资源性产品的高成本投入被完全扭曲，付出成本但又不计入价格，以低于实际成本的价格进入市场交换，将本应属于自己的部分收益通过交换而放弃，并实际增加了他人收益。这种现象是基于特殊的价格政策指引而发生的，实际后果是投入了成本，但又不收回，等于是代替别人进行了成本支出。资源性产品行业因此被特定的政策人为的塑造成一个外部性制造者，所以，这种外部经济可定义为制度性外部经济。

制度性外部经济的直接损害表现为三个方面：一是成为西部地区低收入的根源之一。由于资源性产品价格偏低，投入资源性产品行业的劳动要素的生产率被人为压低，所以，传统上资源性行业对劳动要素的吸纳多采取从农村招工的形式来实现，而在旧的户籍制度下，“跳出农门”的高机会成本在很大程度上掩盖了资源性行业劳动收益率低的事实状态，支撑了资源性行业低收益下的劳动要素供求平衡和资源性行业的长期稳定存在。因为，虽然资源性产品价格低，劳动收益率低，但相比西部农村的低工值，仍有很大的吸引力。加之“全民优于集体”的虚幻错觉，跳出农门亦被认为是一种追求进步的政治时尚，也膨胀了这种低价格劳动供给。这种制度性外部经济所造成的资源性行业的低收入对整个地区的收入水平自然存在一个向下拉力，使整个社会的收入水平在低层次达到了制度扭曲下的相对稳定均衡。二是地方财政能力受到抑制。由于我国西部长期存在的二元经济结构，政府财政源于农业的收入有限，税源主要集中在工业领域，而工业又分为两个大的部门：资源性行业和国防科技工业。国防科技工业主要是国家在“一五”时期和“三线”建设时期兴建的国办全民企业，其所得税全部上缴国家，地方税数目很少。在资源性行业，由于资源补偿费和地方资源税比例很低，也使得地方源于资源性行业的收入有限，地方资源大量被开采，收入却很少，甚至出现开采越多，亏损越多的不正常现象。所有这一切，都使地方收入的增加受到很大的限制。地方财力有限影响到地方建设的规模和速度，影响到地方财政中用于工资支付的数额，影响到地方财政的转移支付能力，进而影响到地方财政对地方人民收入增长应有的贡献。同时，地方财力不足也构成地方经济发展滞后的重要原因之一。三是资源性产品低价导致西部地区生态破坏，环境恶劣。由于资源性产品低价，资源性产品生产要素价格被严重扭曲，投入要素但收不回完全价格。所以，走内涵式提高要素生产率以扩张收益的空间余地很小，这就决定了只能采取粗放式扩张策略以增加收益，导致出现滥采滥伐、遍地开花、无序利用的资源性产品生产格局，使生态平衡遭受严重破坏，水土流失日益加剧，荒漠化面积不断增加。形成西部地区乃至全国可持续发展的严重障碍。从外部经济趋向外部不经济，既使西部自身受损，也对全国造成了一定的不良影响。

（二）国防科技工业的外部性及其损害

我国西部地区有比较庞大的国有工业体系，西部地区的国有企业主要是在“一五”时期和“三线”建设时期的基础上形成的。“一五”时期的156项大型骨干项目，仅陕、甘两省占了40项。“三线”建设时期，西部有6个省区划定为“三线”地区，成为投资和建设的重点。“从1964年起，连续3个五年计划，有几年曾经把一半的钱花在西部的‘三线建设’上，累计投资2050亿元人民币，后来调整时又花了700亿元；20世纪70年代，国家引进40套技术先进的现代化大型钢铁、石化设备，23个放在了西部。”西部地区的国有企业又主要集中在国防科技工业领域，据四川省1986年统计，国防科技工业拥有的固定资产原值已占全国国防科技工业的17.6％。

国防科技工业的外部性主要有以下表现：其一，国防科技工业的最终产品——国防安全作为一种典型的公共物品，消费者并不需要为其消费支付价格，是一种完全外部性产品。这种完全外部性产品应由国家提供全额资源投入，但当国家投入不足而由地方资源补充投入时，其完全外部性被实际分割为两部分：由国家资源提供的外部性和由地区资源提供的外部性。西部地区作为我国国防科技工业的集中生产地，其资源投入显然要大于其他地区的投入，因此，必然发生地区资源的净外部性转移。其二，我国国防科技工业的发展实践反映出国防科技工业的基本特征是投入多，产出少。因为国防科技工业的特殊性决定了其要不断进行技术创新，追踪世界军工产业的最新发展，其技术并不需要直接转化为产品，很难通过公开市场取得正常的价格回报，在国家财力有限、军费支出很少的情况下，其实际投入（包括各种要素）和实际收益之间明显不平衡，也即国防科技工业投入很大，而企业经济收益甚微，但这种高成本低收益惠及的是整个国家、全体人民。在国防科技工业的实际投入中，除了国家的直接投入外，西部地区作为国防科技工业的集中地区，其自身的其他要素投入显然也无法取得正常价值，无异于是为了国家的国防安全，西部地区因此付出了更多代价，表现为以地区资源参与了公共物品的生产，给社会提供了外部利益。其三，国防科技工业的外部性还表现为其“投入闲置”的必然性上，按一般理解，投入闲置即意味着资源过剩，配置不合理，缺乏经济效率。但国防科技工业的“投入闭置”绝非无效率的表现，而是释放外部经济的一种必然形式，因为在和平时期，并不意味着必须摧毁所有的军品生产能力，为了确保国家安全，维护祖国统一，保存一定的生产能力是必需的。为此，要求必须配置一定的资源作为战备之用，所以，虽然闲置，仍是有效率的闲置。但因为这种投入闲置并不形成直接的经济效益，没有直接的价格体现，也就很难得到一个正常价格，付出资源——形式上表现为“闲置”，却不能得到合理的价格回报，等于是为国家、为社会作出了无私奉献，也即提供了外部经济。

国防科技工业外部经济的存在，对国家、对社会是有益的，但对企业自身，对国防科技工业集中的西部地区而言，从纯粹经济效率的角度来看却无异于是一个负担。首先，国防科技企业作为国有全民企业，其所得税全部上缴国家，地方税类收入很少，其经济总量和地方财政之间关联度较小，不利于地方财政能力扩张。其次，国防科技工业的外部性，使得地方资源很难获得正常价格，影响到配置其中的地方资源取得正常收入，对地方人民收入增加产生了一定程度的消极影响。最后，国家没有一套有效的机制促使国防科技工业的外部影响“内部化”，经费投入明显不足，加之合理的“投入闲置”在形式上表现为“资源过剩”，既影响到地区资源的合理配置，也增加了地区的就业压力和地方财政转移支付的能力，进一步降低了地区经济总量和平均收入水平。(www.xing528.com)

（三）科技教育的外部性及其损害

我国西部地区的科技教育事业总体上比较落后，据第四次全国人口普查资料统计，西部不识字或识字很少的人口数占在业人口数比重为39.5％，高出全国平均水平8个百分点，高出东部地区n个百分点，西部20世纪90年代在业人口受教育年限仅相当于东部20世纪80年代的水平。但也不能排除局部地区的科技教育事业在全国居领先地位，尤其是高等教育具有一定的优势，如陕西的科技综合实力仅次于北京、上海，居全国第三位。然而西部地区科技教育事业所存在的外部经济影响在很大程度上削弱了其对地区经济的推动力，产生了与其科技实力不相称的经济发展状态。所以，长期以来，如何发挥科技教育对经济发展的积极作用，就一直是困扰西部地区的一个重要问题。本文以为，要解决这一问题，有必要深刻分析西部科技教育的外部经济影响，并有针对性地采取一些具体措施限制明显不合理的外部影响，使西部地区科技教育发挥出对推动地区经济发展的应用作用。

西部地区科技教育的外部经济影响集中表现在以下四个方面：首先，西部地区科技教育的要素投入所获收益低于其正常价格。仅从劳动要素的工资收入来看，中小学拖欠教育工资、克扣教师工资的现象大量发生在西部地区，教师付出了劳动，但连最起码的、远远低于东部地区教师平均工资水平的基本工资甚至都不能得到保障。高校教师和科研机构的研究人员的工资水平同样低于东、中部地区，付出同样的劳动，但不能同工同酬，个人因此承担了更多的社会成本。为了克服社会成本对个人收益的损害，大量科技人员疲于为生计而奔波。资料显示，西部地区科技人员的国际论文数、专利申请数、人均科技成果市场成交额均低于全国平均数。这种现象的出现并不是因为西部地区科技人员的产出率低，而是因为其承担了太多的社会成本从而影响了他的生产率，如果把这一部分社会成本也内化为要素价格，其产出率自然会更高。其次，西部地区高等教育培养的优秀科技人才大量流向了东部发达地区，带走了本应属于西部地区的部分利益。这种利益流失表现在：（1）我国传统的高教制度是一种典型的计划制度，招生指标分解到地区，国家高等教育投资因此被实际分割到不同地区，但人才大量流向发达地区，在事实上扭曲了高等教育投资的分配结构，落后地区因自身人才大量流失，所得利益因此大量减少。（2）由地方财政支持的普通高校着重于使用地方资源为地方培养人才，但人才的大量流失，引起相应的经费投入全部为人才流失地所接收，等于是代为他人付出了人才培训成本。我国东部地区的快速发展，深圳从一个小渔村发展成一个现代化城市，除国家政策支持，东部地区的努力外，西部地区在人才流失掩盖下的大量资源支持无疑也是一个重要原因。再次，西部地区大量科研成果在东部地区实现转化，也促使西部地区为全国的发展付出了直接成本。最后，西部地区的成熟型人才和大量熟练劳动力流向东部，流向其他地区，也导致西部地区无偿支出了大量人才培训费。普遍存在的“孔雀东南飞”效应，通过市场机制的无情作用，把西部地区有限的经济资源再分配到其他地区，扭曲了国家经济的整体协调发展，使东西部差距越拉越大。

（四）农林牧业的外部性及其损害

我国西部地区地域辽阔，现代工业发展迟缓，农业是西部地区的主要产业。但囿于西部地区的气候和自然条件，农业在很大程度上仍停留在广种薄收、靠天吃饭的状态，农业商品化程度低，自给性农业倾向明显。但西部农业的外部性却十分突出。

由于我国西高东低的特殊地理特征，加之受西伯利亚冷气流的影响，我国西部地区农业相比东部地区对整个国家的生态建设和环境保护有着更国突出的影响，西部农业的外部性主要表现在以下几个方面：第一，西部农业有利于防止水土流失，克服土地荒漠化，改善全国的气候和生态环境。如果西部农业完全以短期效益为追求目标，走粗放式发展道路，无疑会加快西部地区的水土流失和土地荒漠化的进程，对黄河、长江中下游地区会构成灾难性威胁。所以，西部地区的农业发展，受益的不仅仅是西部地区，全国其它地区都会从中受益。这种外在性影响使西部地区农业承担了更多的外在成本，导致西部地区农民收入水平低，农业发展资金短缺，滥砍滥伐，垦地种田的粗放式经营道路得以延续。第二，农业的外部性还表现在日益扩大的工农产品价格“剪刀差”上，长期以来，我国的农业生产者补贴值一直为负。1982年为-12.7％，1984年为-25.91％，1990年为-26.1％，1992年为-8.5％。整个80年代，我国从农业部门发生的净资源转移为年均1400亿元，是该时期政府对农业部门的财政转移支付的10多倍。而同期发达国家的补贴值却相当高，如日本1986年的补贴值高达75％。第三，我国西部地区集中了诸如大熊猫、藏羚羊、金丝猴等大量珍奇物种，西部地区的广义农业承担着这些珍奇物种的保护任务。西部地区因此要投入大量资源，而这些资源投入所产生的效益则为全中国、甚至全世界所共享。西部地区并不能从中取得与其投入相一致的收益，影响了西部地区的积累能力和人民生活水平的提高。