西部地区资源环境法律问题研究：退耕还林还草存在的启示与思考

上述两个案例，带给我们的是一种震撼、一种激动。我们震撼的是社会对农民某些利益的忽视竟如此之严重！激动的是西部农民朴实而执着的奉献精神！在这里，我们不仅看到了希望，看到了江泽民同志“再造西部山川秀美之河山”的光明前景，看到了艰苦奋斗的延安精神依然闪耀着光芒，也看到了西部问题的最终解决需要创造良好的人文和社会法制环境。特别是当我们冷静地面对案例中所反映的问题时，会产生如下几个方面的启示与思考。

第一，西部农业的生态价值远远大于农业本身的经济价值。当我们考察农业的经济价值时，所采用的依据往往是生产了多少斤粮食，多少斤瓜果、蔬菜，以及成材林木的数量是多少，然后再根据市场价格来计算其经济价值。就譬如石光银的成材林，人们可以评估出其经济价值为3000万元。但是，这个成材林不允许采伐，因为采伐以后会带来危害，显然这个危害的经济损失要大于3000万元成材林木的经济价值。如果不是这样，对采伐的限制就是不必要的。那么，这个生态价值究竟是多少，我们可能永远也没有办法算出来。也许可以假定，对西部地区的生态不加任何保护，让西部生态完全破坏，这时候给全国带来的危害，由此造成的经济损失就可以看成是西部农业的生态价值。有一个数据，就是1998年的长江特大洪水，造成的直接经济损失是1600亿元，这仅是洪水一项，如果再加上沙尘暴，加上环境质量降低对工农业生产、对人的生活质量的综合影响，最后的数字肯定要远远大于1600亿元。这个损失，显然其中的主要部分可以看成是西部农业的机会成本，如果西部农业改善了其生态环境，就不再会有这个损失。因此，所有这些也就可以看成是西部农业的生态价值。按牛玉琴的理解“1元钱可以买10棵树苗”，但是，为了种下这1元钱的树苗，“我背着树苗要走15里沙路”。这里，生态价值和经济价值的区分就比较明显了。1999年、2000年和2001年国家用于退耕还林还草的资金总共36.5亿元，年均12亿元多一点，这个12亿元也就是当年退耕还林还草的经济价值。与退耕还林还草的生态价值相比，这个12亿元显然就是杯水车薪。所以，西部农民的收益与其实际贡献相比简直是太少了。

第二，国家补偿的依据，是生态价值还是经济价值。前面的分析，我们已经对生态价值和经济价值作了区分，也明确了农业的生态价值要远远大于经济价值。那么在进行生态补偿时，到底是选择生态价值，还是选择经济价值作为补偿的依据/就实践操作层面看，我们以退耕还林还草工程为例，可以看出，现有的补偿是以经济价值为补偿标准的。

具体的补偿标准有：（1）向退耕户无偿提供粮食。目前实施的标准依流域划分，长江上游地区每亩地每年补助原粮300斤，黄河上游地区每亩地每年补助原粮200斤。每斤粮食按0.7元折算，由中央财政承担。（2）向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排，用于补贴农民的医疗、教育等方面的必要的开支。（3）向退耕户无偿提供种苗。退耕还林（草）所需种苗，由林业部门负责组织供应。经费标准是每亩地50元。（4）实行个体承。（5）实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民除了负责每退一亩耕地造林，还要承担两亩或两亩以上宜林荒山荒地造林种草任务。（6）实行报账制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林（草），林业部门组织检查验收退耕还林（草）的进度、质量及管护情况，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报账制办法领取粮食和现金补助。

以经济价值为补偿标准，存在的问题是：（1）补偿的范围过于狭窄。也即只对确定为退耕还林还草工程的项目进行补偿，对具有同样生态价值的非退耕项目没有列入需要进行补偿的范围。而且即使同样是退耕还林还草，但未列入工程项目内的也不予补偿。如截至2001年春季，陕西安塞县两年退耕的土地只有30％多一点得到认可，获得补偿。其余近70％的退耕地仍在争取认可的过程中。这样做，不仅违背公平、公正原则，而且对于非退耕地，由于其生态价值未获确认，也有可能发生复耕，导致新的生态问题出现。（2）补偿的幅度过小。关于补偿的具体办法前已述及，从这些政策当中，我们明显感到实际补偿与应得补偿之间还有一定的距离。如甘肃定西，退耕前的人均纯收入为2022.14元，退耕后的人均纯收入为1486.74元；贵州大方退耕前的人均纯收入为1484元，退耕后的人均纯收入为1197.12元。一些退耕后收入有所增加的地区，其增加的收入多源于非农产业。如四川天全，退耕前后人均纯收入分别为：1026.93、1765.46元，但是农业收入所占份额则由退耕前的63.68％，降低到退耕后的37.82％。农业劳动如此快速的转移，应该说是喜中有忧。因为退耕并非停止耕作，而是要进行生态化耕作。如果退耕不能大幅度强化退耕地的生态化耕作水平，退耕还林还草的效果必然会受到影响。所以，有必要在退耕还林还草的补偿幅度上有适当的增加，着重增加退耕的货币收入，这也是对退耕的生态价值的必要的补偿。（3）补偿期限缺乏理论根据。按现有政策，补偿期限为5年～8年。这里面存在以下问题：一是5年～8年退耕到底能达到什么效果。有些退耕地5年～8年以后可能会成为成熟林草地，但有些退耕地未必能实现退荒、退沙。如案例中的牛玉琴和石光银，历经近20年治沙，治理区域内林草覆盖率也仅达到60％。二是退耕激励以市场交易为基础，能否确保退耕持续也是问题。因为在确定交易价格时，是以现行的经济价值为基础的，明显小于农业本身的生态价值，退耕户随时有可能转移至非农高收入产业，造成退耕过程中断。三是5年～8年退耕过程完结后，所形成林草的权益如何认定，以及在林草不得任意采伐情况下，如何进一步补偿等问题都不确定。

因此，笔者认为在确定退耕的补偿标准时，应以生态价值为退耕的补偿标准。在退耕的初始阶段，为了鼓励退耕，可以免费提供所需种苗等必要生产资料。在退耕完成后，确定退耕者对退耕成果的个人所有权，并确定一个公平合理、社会各方都可接受的生态价值补偿额标准，按确定的生态补偿额对退耕者进行持续补偿。

第三，需要新的制度保障，关键是建立国家补偿法律制度。综合上面的分析，笔者可以得出一个重要的结论，就是生态补偿从本质上说应该是农业外部性克服的问题。关于外部性克服，传统法更注重解决的是外部非经济性影响，特别是私权相互之间，在非经济性影响存在时，受侵害一方也容易提起侵权之诉。但在公共领域，对于外部经济性影响，更容易从公共物品的角度加以理解，并滋生普遍的“搭便车”消费心理。因而，外部经济性的解决基本上未被纳入公共政策领域或传统法的框架之内。所以，现行的制度将无助于解决农业的外部经济性影响。这就为针对外部影响的制度创新产生了需求，提供了机会。

所以，本文的一个重要的对策性结论就是创建适于外部性解决的国家补偿法律制度。其重要性就在于：通过新的制度安排，将需要补偿的原因——农业的生态价值确定化，避免针对农业经济价值的不确定性交易。从而，使得对农业生态价值的创造和张扬纳入法律的规则体系当中，并为农业的生态化发展提供持久的动力。这对于社会公平以及西部大开发的顺利发展也会产生积极的推动作用。但是，这一制度的创建无疑是一个新问题，一件新事物。其中存在诸多需要解决的问题，如这一制度的理论依据、补偿的机制安排，包括主体权利义务的区分与界定，补偿的具体执行等一系列问题。关于补偿制度的具体内容我们将另文探讨。我们认为只有尽早把有关生态补偿和农业外部性克服的立法提上议事日程，把西部农业的生态补偿纳入法律的规则体系当中，这样才有可能真正克服实际存在的一些问题，并为我国西部地区生态农业的健康发展提供根本性的制度保障。

●本文为李永宁、黄河教授合作研究的成果，原载于《理论导刊》2004年第2期。退耕还林作为绿水青山的核心内容，依然是我国社会当前及今后需要持续关注和研究的问题。十几年过去了，本文提出的问题，截至目前仍然没有真正解决，需要更多智慧的后来人深入关注这个问题。

[1]本部分由李亚菲博士根据李永宁教授2015年为博士研究生开设的“西北地区环境法治建设的几个问题”整理而成，在此对李博士的智慧和付出的辛勤劳动表示感谢。

[2]吴新年：“西北地区生态环境的主要问题及其根源”，载《干旱区资源与环境》1998年第4期。

[3]张学锋等：“西北地区水资源与生态环境问题及对策”，载《人民黄河》2001年第3期。

[4]段世林、刘浦泉：“我国土地沙漠化告急，每年以3000多平方公里速度扩展”，载《人民日报》2002年5月28日。

[5]孙太旻：“黄河生态启示录”，载http：//www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/200503/t20050328_148282.html，2015年3月28日访问。

[6]徐清华：“生态文明的考量——瞩目黄土高原水土流失治理”，载《黄河报（生态周刊）》2009年7月4日。

[7]刘家河：“西北更要节水”，载《人民日报（海外版）》2005年1月24日。

[8]李豫新等：“西部地区农业结构调整优化的原则和支撑保证”，载《农业经济问题》2001年第8期。

[9]张传玖：“大西部呼唤绿色”，载《科技日报》2000年11月21日。

[10]“我国森林覆盖率居世界第130位，林地流失依然严峻”，载http：//www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/3127573.html，2004年12月30日访问。

[11]刘冰等：“舟曲泥石流经济损失评估”，载《农业科学与技术》2012年第5期。

[12]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第237页。

[13]虚拟水：是指生产和运输产品所需要的水资源数量。

[14]李永宁：“论生态补偿的法学涵义及其法律制度完善”，载《法律科学》2011年第2期。

[15]吴建国、何莉环：“构建区域生态补偿机制　促进西部地区可持续发展”，载《当代经济》2007年第22期。

[16]吴建国、何莉环：“构建区域生态补偿机制　促进西部地区可持续发展”，载《当代经济》2007年第22期。

[17]王帅、刘锦：“守护‘绿肺’——秦岭保护与开发的双重使命”，载《陕西日报》2009年9月30日。(www.xing528.com)

[18]翁洹：“甘肃舟曲泥石流防治因缺钱未完工”，载《南方周末》2010年8月10日。

[19]李永宁、黄河：“外部性损害与国家补偿制度研究——兼论西部开发的法律对策”，载《中国法学》2000年送法下乡与西部大开发专刊。

[20]李瑞芝：“关于开发大西北几个问题的探讨”，载李永宁等主编：《西部大开发：理论、制度、法律》，陕西人民教育出版社2001年版，第35页。

[21]钱水苗：“论流域生态补偿制度的构建——从社会公正的视角”，载《中国地质大学学报》2005年第5期。

[22]李永宁、黄河：“外部性损害与国家补偿制度研究——兼论西部开发的法律对策”，载《中国法学》2000年送法下乡与西部大开发专刊。

[23]李瑞芝：“关于开发大西北几个问题的探讨”，载李永宁等主编：《西部大开发：理论、制度、法律》，陕西人民教育出版社2001年版，第35页。

[24]牛玉琴、石广银是全国著名的治沙劳模，在陕北沙漠植树造林，所植林木成材后被划定为生态林，其所期望的林木经济价值因此无法实现，但现有政策有不能兑现其林木的经济价值。截至现在，也只能比照退耕还林和公益林补偿办法给予一定补贴。

[25]1998年《森林法》修改时增补一款：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2000年《森林法实施条例》又进一步明确：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”2005年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的出台意味着该项制度被完全确立。

[26]王翊：“生态公益林经营补偿标准测算”，载《求索》2005年第5期。

[27]长期以来，除在1998年实施的《防洪法》中确定流域管理机构具有一定的防洪协调和监督管理的职责外，其他涉水法律均未明确规定流域管理机构在流域管理中的法律地位和具体职责。

[28]钱水苗：“论流域生态补偿制度的构建——从社会公正的视角”，载《中国地质大学学报》2005年第5期。

[29]张军：“建立生态效益补偿机制，筹集生态移民经费，推动生态移民发展”，载《中国发展》2003年第3期。

[30]郑先武：“全球化背景下的‘安全’：一种概念重构”，载《国际论坛》2006年第1期。

[31]目前对水安全的研究极其有限，水安全的概念也不统一。我们在百度搜索发现比较多的人认为：“水安全是指在一定流域或区域内，以可预见的技术、经济和社会发展水平为依据，以可持续发展为原则，水资源、洪水和水环境能够持续支撑经济社会发展规模、能够维护生态系统良性发展的状态即为水安全。”我们认为该定义并未能涵盖水安全应有的内容。

[32]李佩成、李启磊：《干旱半干旱地区水文生态与水安全研究文集》（二），陕西出版传媒集团2013年版，第192页。

[33]邢懋业：“多策并用，切实解决西北干旱缺水问题”，载《民族经济与社会发展》2006年第2期。

[34]孙太旻：“黄河生态启示录”，载http：//www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/200503/t20050328_148282.html，2005年3月28日访问。

[35]徐清华：“生态文明的考量——瞩目黄土高原水土流失治理”，载《黄河报》2009年7月4日。

[36]“利用率超过国际警戒线，河西走廊水资源告急”，载《中国环境报》2003年5月12日。

[37]涂斌：“呼唤环境审计风暴的来临”，载《审计与理财》2006年第2期。

[38]陈继辉等：“对跨境河流利用不多，中国水力开发没威胁邻国”，载《环球时报》2006年9月19日。

[39]李永宁：“论生态补偿的法学涵义及其法律制度完善——以经济学的分析为视角”，载《法律科学》2011年第2期。

[40]国家林业局三北防护林建设局：《三江源生态考察报告》，2009年12月28日。

[41]杜群：“我国生态综合管理的政策与实践——生态功能区划制度探索”，载《2007年中国环境资源法学研究会年会论文集》。

[42]蔡雷飙：“五小企业的战略大转移：从城市到农村”，载《人民政协报》2007年2月5日。