西部资源环境法律问题研究-主要内容、途径与方法

（一）课题主要内容：

本课题拟研究的主要内容包括三部分。

第一部分，西部地区资源优势不能有效转化为经济优势的症结分析。

第一，现行资源税费收入的构成及功能分析。包括现行资源税费的种类、结构以及资源税费收入由国家、资源所在地区、所在地区人民各自分享的比例及其与世界主要国家资源税费的构成及税费收入分配方面的差异，以及在维护国家所有权前提下，资源税费及税费收入分配改革的合理方向、构成比例、级次设计及数量边界等。

第二，新资源税试点改革的利弊分析。在新疆率先推行的由“从量计征”向“从价计征”的改革试点，其利弊是什么，“从价计征”增加的收入实际以及合理分配的模式怎样，国际资源产品的价格波动以及新的替代资源的出现会否影响以“从价计征”推动地区发展及完善收入分配的改革初衷，“从价计征”实践的效果以及进一步发展的方向是什么等问题。

第三，资源开发与生态环境保护的关系问题。主要涉及地区资源禀赋、开发利用规划、环境影响评价、资源可持续利用等局部与全局、长期与短期、经济发展与环境保护等关系问题，还包括资源开发造成的生态足迹、历史欠账的合理解决等问题。

第四，资源开发利用中的公众参与问题。包括开发占用耕地的合理补偿与复垦、土地发展权维护、资源开发及相关产业发展创造当地就业机会问题，因开发引起的当地区域及人民参与利益分享等问题。核心在于现状分析、存在的不足、取得的经验等方面。

第五，西部典型资源优势地区的经济结构分析。包括经济结构、产业构成的现状，与地区资源开发利用相关产业的关联性，现有产业构成相比当地资源优势存在的问题等。在排除环境及人文等方面的客观不利因素后，当地资源优势发挥产业带动作用的方向、空间和可能性等。

第二部分，西部地区资源优势转化为经济优势的路径及政策分析。

第一，传统产业结构在西部地区的适用性问题。涉及西部特定的产业发展条件（基于西部地区的人文及自然环境），世界各国特定资源性地区（城市）及产业发展的经验及教训，以及如何避免西部开发与全国产业结构的趋同甚至在产业续接口号下的落后产业转移等对策问题。

第二，资源开发中“资源赋存地用益权专享制度”的实证化研究（该观点是我于2010年“新一轮西部大开发与环境资源法制建设研讨会”上提出来的，见相关新闻）。其具体定义、内涵、法理上的合理性及可行性、与现行资源开发利用制度的区别及其优点、能否以及如何政策化、政策化后可能的效果及其评价等，将是本课题路径分析的重要内容之一。

第三，环境资源保护的产业化问题。将论证环境资源保护的经济功能以及价值功能，从而凸显西部环境资源保护产业在全国产业结构中鲜明的比较优势，进而论证西部经济结构应以资源开发、环境保护和环境服务业为比较特色的结构布局。

第四，西部生态补偿制度的具体化问题。将结合“环境功能性价值补偿”（见笔者撰写的中央宣传部社科规划办《成果要报》2011年第30期）。

着重研究西部“五大重点生态区”的生态功能特征、生态价值指标体系及数量测算、当地社会经济结构特点、当地人民与该生态功能价值创造的对应关系、生态补偿对利益分配的平衡作用、该生态功能价值对全国环境改善的意义、“发展绿色优势产业”的条件及推动力、生态补偿的具体制度设计及政策化等具体内容。

第五，与资源优势转化为经济优势对应的就业及利益分配机制研究。将以“资源赋存地用益权专享制度”、新资源税制度、“五大重点生态区”生态补偿制度为核心，探讨生成新的经济增长点及如何带动就业包括就业培训、边疆及民族地区的政策倾斜与社会发展、各项社会保障制度的完善以及由资源经济优势中合理分成适当财力，建立利益调整机制并支持辅助产业及衍生产业发展等内容。(www.xing528.com)

第六，区域碳权分配及交易制度研究。比照《京都议定书》，在国土范围内，是否应依据区域人口、国土面积、碳足迹等影响因子，公平分配区域碳容量权；对西部工业经济落后地区，因保护和改善环境增加的碳容量以及因减排或工业相对落后而剩余的碳排放权，是否应建立相应机制，开展区域间包括东部重点污染企业与西部地方间的碳排放权交易；对碳排放交易所得收入的使用应明确使用方向和范围以及相关的监管制度等。

第三部分，西部地区资源优势转化为经济优势的体制问题分析。

第一，中央层面的体制问题。西部开发是事关国家长治久安的全局性问题、系统工程，西部地区的资源优势转化为经济优势，也仰赖于国家的集中领导、统一规划、统筹安排，国家发改委作为国家重要的综合经济管理部门，应承担发展西部资源经济优势的具体领导工作，建议适时出台《关于西部地区资源优势转化为经济优势的指导意见》。具体包括：（1）“转化”工作的意义。（2）“转化”工作的指导思想、原则和目标。原则应包括资源利益共享与公众参与原则、资源收益财政统收统支原则、资源环境保护产业化原则、严格复垦与带动相关产业原则、资源产业可持续发展原则等。（3）“转化”的制度机制。应包括体现改革内容的资源税费制度、用益权专享制度、生态补偿制度、资源开发利用严格规划制度、民族地区倾斜优惠制度、特定产业扶持（财政支持、无息贴息贷款、用地优惠、税收减免等）制度等。（4）组织实施（如组织机制、人才培养、对口支援、政府部门责任、行业及社会组织参与）等。

第二，西部地区地方层面的体制问题。县级以上地方人民政府在推动“转化”的过程中，核心是明确（1）不同层级地方政府及其职能部门包括地方综合经济管理部门、财政税收、环境保护、资源能源等部门的职权和责任；（2）为实现“转化”所需要的相关配套、监管、优惠、就业促进、增收保障等政策；（3）在地区资源利益明显增加情况下，对资源利益的分配、收入调整以及带动相关产业等具体实施机制问题；（4）中央和地方推动“转化”各相关政府部门的纵向关系，包括预算体制问题；西部资源优势地区与中东部地区地方政府的横向关系问题等内容。

（二）研究途径及方法：

1.研究途径

将通过对西部地区资源优势不能转化为经济优势的症结分析，凸显阻碍“转化”存在的问题，明确（1）资源优势所展现的利益格局，区域整体及各阶层人民源自资源的利益分布；（2）现有来自资源的利益的分配去向、动态趋势、对相关产业的影响、存在的问题等；（3）资源开发对环境生态的危害，当下及未来生态治理费用的预测；环境保护产业的前景等；（4）五大重点生态区的（资源）生态价值评价，与之相关的产业的发展前景等；（5）由资源利益分配调整以及新增产业对就业促进、群众增收、经济社会发展的影响等。

以此为基础，将得出体制及政策的大致设计，将主要包括（1）实现上述问题的帕累托改进需要的政府领导、监管等方面的组织体系建设或应进行的适应性调整；（2）课题主要内容论证“第二部分”中涉及的制度及政策方面的具体设计；（3）条件允许情况下，将起草《关于加快西部地区资源优势转化为经济优势的指导意见》的专家建议稿。

2.研究方法

研究方法主要有以下两种：

实证调查方法：将选择云南、新疆两个地方及相关资源企业，对“研究途径”所列问题，以及对拟定的政策改进方向进行实际调研，组织相关专家和职能部门同志进行论证，听取意见。

理论推演与抽象归纳方法：将对调研所得资料，运用经济学、管理学、政策学、环境科学、立法学、环境资源法学等学科的理论和方法进行分析、归纳与抽象，总结出政策思路及具体政策设计。

●本文为2012年国家发改委西部司的课题申请论证报告，撰写该报告时充满雄心，因为课题名称及论证报告设想的好多方案，都是我们平常研究过的问题，本来期望借课题对这个问题作一次归纳，但遗憾的是最终没能取得课题，也就没有继续这个研究，但我们的思路现在依然有可取之处，收入本书做了个别文字修改，希望对后来者有所裨益。