西北环境法制启示：虚拟水理论的研究成果

（一）对传统发展战略的启示

一个出发点：

2013年8月18日，李克强在考察兰渝铁路木寨岭隧道施工现场时说：“西部铁路开发意义重大，这不仅是人民翘首以盼的，再者，中西部正在接收东部的产业转移。铁路的建设对扶贫，以及产业的发展有意义，西部发展是中国最大的回旋余地所在。”

——关于“西部接受东部产业转移”，笔者最近在思考，西部环境如此之脆弱，似乎并不适宜接受东部产业转移。此一说法似乎需要深入研究、细化和区分。

1.理念

根据西北生态脆弱的实际情况，考虑到“转移产业”基本上都属于“用水密集型产业”，从而必然引起水资源稀缺的西北地区大量“虚拟水”向区外转移。因此，改革开放以来形成的“倾斜发展理论”“梯度发展理论”“先富后富理论”应做深入的检讨，形成新的政策及立法理念。

2.战略

战略主要是政策层面的。“产业转移”的危害是：（1）不同地区的产业趋同（只在发达程度上会有差异）；（2）扼杀各地的比较优势；（3）地区差距难以克服，原因是落后地区始终会“续接”在发达地区之后。

所以，在战略上（1）应坚持并发展地区比较优势，也就是坚持从实际出发，不能单纯以工业化作为评判发展的标准；（2）应根据地区特点培养并扶持新的产业，如与环境保护对应的新的环保产业等，并形成各具特色的地区产业结构。

（二）对环境法原则的启示

《水法》第4条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。”

根据虚拟水原理，不同地区可通过农产品和工业品贸易实现水资源的时空流动，进而平衡不同地区的水资源实际使用量。因而，在水法中应加入时空平衡原则。

有了时空平衡原则，就可以通过扶持与推动地区间的特定贸易实现水资源在全国范围的时空平衡，各地即可发展具有比较优势的特色产业。因而，劳神费力的调水工程就不一定是必须的了（因为西北原本就是干旱半干旱区，试图把它变成湿润区的努力有可能是违背自然规律的）。

（三）对国家重大政策——如南水北调工程的启示

中国南涝北旱，为了缓解北方水资源严重短缺问题。20世纪50年代毛泽东提出了南水北调的设想，后经过科研人员几十年勘察、测量和研究，最终确定南水北调的总体布局为：分别从长江上、中、下游调水，以适应西北、华北各地的发展需要，即南水北调西线工程、南水北调中线工程和南水北调东线工程。

东线工程：利用江苏省已有的江水北调工程，逐步扩大调水规模并延长输水线路。东线工程从长江下游扬州抽引长江水，利用京杭大运河及与其平行的河道逐级提水北送，并连接起调蓄作用的洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖。出东平湖后分两路输水：一路向北，在位山附近经隧洞穿过黄河；另一路向东，通过胶东地区输水干线经济南输水到烟台、威海。东线工程开工最早，并且有现成输水道。

中线工程：从丹江口大坝加高后扩容的汉江丹江口水库调水，经陶岔渠首闸（河南淅川县九重镇），沿豫西南唐白河流域西侧过长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口后，经黄淮海平原西部边缘，在郑州以西孤柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧北上，可基本自流到终点北京。中线工程主要向河南、河北、天津、北京4省市沿线的20余座城市供水。中线工程已于2003年12月30日开工，计划2013年年底前完成主体工程，2014年汛期后全线通水。

西线工程：在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上游筑坝建库，开凿穿过长江与黄河的分水岭巴颜喀拉山的输水隧洞，调长江水入黄河上游。西线工程的供水目标主要是解决涉及青、甘、宁、内蒙古、陕、晋等6省（自治区）黄河上中游地区和渭河关中平原的缺水问题。结合兴建黄河干流上的骨干水利枢纽工程，还可以向邻近黄河流域的甘肃河西走廊地区供水，必要时也可及时向黄河下游补水。截至目前，还没有开工建设。

规划调水规模规划的东线、中线和西线到2050年调水总规模为448亿立方米，其中东线148亿立方米，中线130亿立方米，西线170亿立方米。整个工程将根据实际情况分期实施。

南水北调成本已经高于现有的海水淡化成本，目前最低的海水淡化成本约为3元，南水北调目前成本约为10元，另有报道称已经达到18元。(www.xing528.com)

（四）对财政转移支付的启示

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。

中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。

专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。

从专项转移支付的对象看，主要针对的是教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务，就西北地区而言，如果考虑虚拟水的作用而减少地区的农业生产，则转移支付部分显然应该增加地区人民的购粮补贴，作为结构调整初期一种激励手段，同时满足地区人民的基本生活需要。所以，转移支付出发点和目标都应当作相应调整。

（五）与现行相关法律制度的结合问题

比如在强化地区生态保护、减少地区农业生产的基础上，地区水资源将从农业节省下来大量使用到生态保护方面，从而减少地区的虚拟水输出。但因为生态保护短期内并不能产生经济效益，因此应该配合生态补偿制度，对于西北地区的生态保护活动由国家层面大尺度的生态补偿来予以补贴，补偿的部分即可作为购粮收入的一部分，由此增加东中部地区的虚拟水输入。所以虚拟水理论与生态补偿制度将产生某种衔接问题。

（六）虚拟水理论对解决西北干旱的作用

1.平衡水赤字，保障水资源安全和粮食安全

对水资源短缺的西北地区而言，水资源安全和粮食安全始终休戚相关，水资源短缺影响粮食安全，片面追求粮食安全下的水资源过度开发利用不仅威胁西北地区脆弱的生态环境，而且对水资源带来很大的安全隐患。虚拟水贸易可以作为一种调节工具，可间接增加水资源紧缺地区的水资源供应，从而维护区域或国家的水资源安全和粮食安全。由于进入社会经济系统流通的虚拟水可以通过贸易的方式相互调剂，考虑到当前社会经济一体化趋势的加强，西北地区可以通过从富水省份进口虚拟水来平衡区域水资源利用赤字，缓解区域水资源压力。

区域粮食安全与国家粮食安全是有差别的。但就一个国家内部地区的粮食安全而言，由于生产条件、生产效率的差异较大，则没有必要完全自给。区域经济一体化为地区间粮食安全和供需平衡提供了新途径，自从国家提出实施以退耕还林草工程为核心的生态环境建设以来，西北地区大面积的退耕对西北地区粮食生产有较大的影响。虚拟水战略为从全国粮食的供求状况格局中解决地区粮食安全问题提供了可能。依靠虚拟水战略，从国内粮食生产富足的省份进口粮食，实现地区粮食供给平衡，有效地利用外部资源，可以更好地保证区域内农业生产条件较好地区的粮食生产，缓解自身水资源的紧缺压力，平衡区域水资源开发利用赤字，实现区域水资源的可持续利用。

2.提高资源利用效益的调节工具

根据国际贸易理论，一个国家或地区应该出口自身有相对比较优势的产品，而进口自身存在比较劣势的产品来谋求自身效益的最大化。通常富水国家或地区水资源比较富足，降水丰富，生产单位产品所需要的灌溉水量比贫水国家或地区要少，从经济角度看，富水国家或地区提供水密集型产品给贫水国家或地区不但可以实现缺水地区实体水资源的节约，同时还会提高全球和国家（地区）间的水资源利用效率。西北水资源紧缺地区运用虚拟水战略，从国内粮食生产富足的省份进口粮食实现地区间粮食的供给平衡，将挤占的生态用水释放还给生态环境建设的用水需求；将有限的水资源从生产效益低的粮食生产行业转移到效益较高的工业或其他特色行业的生产，可以更好地保证区域内农业生产条件较好地区的粮食生产，不但可以缓解缺水地区自身水资源的紧缺压力和生态压力，而且从区域角度，虚拟水战略提高了单位水资源的利用效益；从全国角度，也必将促进全国水资源的充分利用和利用效率的提高。

3.有助于西北脆弱生态的保护

水资源短缺是我国西北地区21世纪面临的最主要的生态环境和社会经济问题之一。2003年程国栋等关于国家自然科学基金重点项目/环境变化条件下干旱区内陆河流域水资源可持续利用研究（40235053）专题项目/虚拟水的研究报告表明，水资源越紧缺单位农产品需要的水资源越多，水资源的机会成本越大。实证计算表明，在大部分生产条件恶劣、农业生产力并不发达的西北地区社会经济系统中，存在着和消费了大量的产品虚拟水，产品的可流通性和地区生产条件的差异性为西北地区应用虚拟水战略提供了可能。虚拟水战略关键是粮食问题，对西北干旱地区而言，其核心是水资源在经济系统和生态系统间的可持续利用问题。西北地区水资源紧缺、生态环境脆弱，尤其是甘肃、青海等省份农业生产能力较低，片面追求区内粮食自给会进一步加大生态环境的压力，威胁水资源安全。因此虚拟水理论非常适合作为西北地区水资源紧缺地区的一项现实战略措施，即通过贸易的形式实现缺水地区水资源和粮食的安全。

●本部分为李永宁教授给博士研究生开设的“法学前沿问题研究”的讲稿内容之一。虚拟水作为科学界研究的一个概念及理论，对于法学研究有重要的意义，但是，与社会科学的结合，目前仍处于初步阶段，基本上未见有深度的专门研究成果。关于虚拟水定义及介绍参考了相关著作和成果，在此对有关专家表示感谢。