西北内陆区农业生态问题治理的法律对策

前面我们分别对西北内陆区农业生态问题治理的法律需求以及农业生态问题治理中现有政策法规的不足进行了分析探讨。对法律需求的分析，一方面反映了西北内陆区农业生态化发展的一些内在规定性，另一方面也为农业生态问题治理的法律对策设计给出了一个方向。对现行政策法规存在不足的分析，将为我们在法律对策的设计上，包括对现行法律政策如何进一步完善上建构一个思路框架。以此为基础，我们以为西北内陆区农业生态问题的治理至少需要以下几个方面的法律对策。

（一）进一步完善生态补偿法律制度，扩大其适用范围

我国学术界自20世纪90年代中后期，特别是西部大开发以来，对生态补偿法律制度进行了广泛的探讨，形成了许多共识。全国许多省区在此期间也进行了许多卓有成效的补偿试点工作，一些省还先行进行了生态补偿的立法工作。如广东省于1998年制定了我国第一个森林生态补偿的地方性法规《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》。在此基础上，财政部、国家林业局于2005年9月1日联合下发了全国性的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，使生态补偿法律制度正式纳入国家生态环境保护政策（法律）体系。[25]但就已经实施的生态补偿政策法规来看，我国现有的生态补偿政策法规最起码还存在以下几个方面的突出问题：一是生态补偿的适用范围过于狭窄。现有生态补偿政策仅适用于森林生态效益补偿，对于非森林生态效益，如生态农业的效益补偿则并未纳入其中。同时，在森林生态效益补偿中则仅仅强调了对生态公益林的生态效益补偿，对其他非公益林的生态效益补偿也未纳入其中。二是补偿的标准偏低。按我国《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，生态公益林的生态效益补偿标准仅为每亩地每年5元钱。而根据有关专家测算，公益林合理的生态效益补偿标准大约为每亩地每年29元。[26]实际补偿标准与合理补偿标准之间存在很大差距。三是补偿的依据存在偏差。虽然我们主张的是森林“生态效益”补偿，《中央森林生态效益补偿基金管理办法》在名称上也作了这样的定位，但补偿的实际依据则是“森林的营造、抚育、保护和管理”费用，也就是对公益林的营造、养护成本的补偿。效益补偿与成本补偿其实是完全不同的两种情况，这也是导致补偿标准偏低的主要原因。针对上述情况，我们认为（1）需要进一步扩大生态补偿的范围，将补偿范围扩大至非公益林及其他具有生态功能的农业领域。（2）需要参考国际上的生态效益补偿标准，结合我国森林营造、抚育、保护和管理的实际情况，考虑国家的财政能力，确定一个各方均可接受的相对合理的生态补偿标准。（3）改变单纯的按成本进行补偿的原则，应兼顾森林生态效益，结合森林的生产、养护费用进行生态补偿，使生态补偿更具科学合理性。

（二）落实水资源流域管理规定，建立流域水效益补偿机制

2002年颁布的新《水法》第一次明确了流域管理的法律地位。[27]新《水法》规定实行“流域管理与行政区域管理相结合”的水资源管理体制，流域管理机构可以“在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，新《水法》对流域管理机构职责的规定，涉及水资源规划、水资源宏观配置、取水许可管理、水资源保护、执法监督检查和实施处罚等，基本涵盖了开展流域管理所应具备的职责。流域管理就其任务而言既要实现流域水资源的统一调配，保护流域水环境，也要体现国家的水资源所有权。关于流域水资源的统一调配，主要是协调好流域管理和行政区域管理的关系。流域水环境保护目前最重要的是对流域上游的水源保护，要实现流域上游的水源保护，应主要通过落实水资源有偿使用制度，构建流域上下游水效益补偿机制来实现。过去我们谈及流域问题时，很少涉及流域上下游的权责关系，以为上游保护水源，下游享用水利是天经地义的事情。但是，流域水资源问题的日益尖锐，这种原本看来天经地义的事情，已经开始受到人们越来越多的质疑。流域水资源问题的难点是上下游不同地区之间的关系，许多研究者为了回避这一问题，往往对这一关系视而不见，只单纯强调流域上游的水源保护义务和国家在流域管理中的责任，更有甚者，甚至认为流域上下游之间互为外部性，下游对上游也有积极影响。[28]这些看法显然都是无益于流域水资源管理的。我们认为，流域水资源管理除强调国家的责任以外，也应充分发挥市场功能，推动建立流域上下游水效益补偿机制。在这方面已经有一些积极的实践，例如北京向河北承德、张家口每年支付2000万元水源涵养林保护费和水土保持费用；广东每年向东江上游江西省寻乌、安远和定南三县支付1.5亿元水源保护费；浙江义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的永久性使用权。这种通过市场途径进行的小流域水源保护实践完全可以推广到大流域范围，积极促成流域上下游不同地区之间通过公平协商，实现水源保护的补偿机制。可以由一个权威的专家机构对流域中下游地区享用水利的经济价值进行测算，并从中拿出一个上下游均可接受的比例，支付给上游地区用于水源保护。只有这样，流域水资源保护问题才有可能得到根本解决。(www.xing528.com)

（三）制定生态移民法律法规，持续推行生态移民工程

生态移民一直是近几年被积极谈论的一个话题，相关部门也进行过一些试点，但不管是理论还是实践都存在一些问题。一是关于生态移民的动因，大多把生态移民作为扶贫帮困工程的一种形式，并未从农业生态问题治理的高度认识生态移民。这就导致生态移民的推动力明显不足。既然是扶贫帮困，形式可以是多样的，移民仅是可选择的方案之一，如果有其他替代的形式，“移民”这种费钱不省力的工作必然被束之高阁。二是移民的资金来源，没有明确的规定。一些地方从扶贫帮困的角度推动移民，资金除由迁移者自己承担一部分外，其他的则由地方财政负担。而需要移民的地区一般又是贫困省份，自然也没那么大的财力进行移民，移民更多的变成了纸上谈兵。三是移民的原则，现在比较流行的是所谓“就近移民”，就是把移民就近安置在临近的人口集中区域。“就近移民”固然可以节省资金，有利于集中散居人口，但问题是与生态脆弱区紧邻的移入地往往也是贫困地区、生态非优良区，因而移民移后生活往往很难有大的改善，也就很难留住移民。四是移民后的管理缺乏规范性。很多时候会有“某地方人移民后又回来了”的情况，移民“移”得很不彻底，经常是虽然人移走了，但还留有宅地或承包田。另外，对移民后的生活安置与生产自救也没有持续地给以关照、扶持，也导致移民对移后生活缺乏持久规划。所以，生态移民必须从减少生态脆弱区人为干扰的角度进行认识，从农业生态问题综合治理的角度进行认识，从国家的整体利益的角度进行认识。要认识到“生态移民属于公共产品范畴”，[29]并不是单纯的移民问题。因此，有必要制定专门的生态移民管理办法，对生态移民的有关问题作出明确的规定。（1）关于生态移民的范围。需要明确移民区应具备哪些条件，并根据生态脆弱程度进行分级，确定移民先后顺序，制定生态移民的长期规划。（2）关于生态移民的费用支出。应根据移民区分级，确定由国家、地方政府、迁移者个人分担原则。对于生态最脆弱区由国家承担移民成本的主要部分，免除迁移者个人承担的费用。（3）关于移后管理。目标是尽快促成移民融入当地社会。应规定适当期间，由国家、当地政府给予扶持。因此，应明确规定国家、当地政府和迁移者个人在此期间的责任和义务，确保移后管理目标的实现。通过采取以上措施，生态移民才有可能移得出、留得住，生活更幸福，这样的生态移民才能真正发挥生态保护的作用。

●本部分李永宁、黄河教授共同撰写，发表于《理论导刊》2011年第3期。