西北内陆区农业生态问题治理法律法规问题研究

20世纪50年代至现在，我国曾于“一五”期间、“三线”建设时期和20世纪90年代末以来，对西北内陆区进行过三次大的有组织开发。历次开发均把着眼点主要放在西北地区丰富的自然资源上。西北开发在很大程度上就是资源开发。为解决开发期间新增人口的生活需要，西北内陆区的农业发展也因此受到了一定程度的重视，但伴随资源开发而发展的西北内陆区农业，更多地表现为一种开发性农业。如为扩展耕地，大量的毁林造田、毁草造田、围湖造田等。因此，针对西北内陆区农业发展的政策，开发性政策居多，很少有生态保护与生态治理的农业政策。20世纪90年代中期以来，由于黄河断流、长江洪水以及日益肆虐的沙尘暴影响，我国社会才开始转向关注西北内陆区农业的生态治理问题，国家也因此出台了一系列影响西北内陆区农业生态问题综合治理的政策法规。总的来看，这些政策法规对于遏止西北内陆区农业生态问题的进一步恶化产生了一定的影响，但也存在一定的不足。

（一）农业生态问题治理的法律法规缺乏系统性

农业生态问题的治理，涉及对系列生态问题中的每一个具体生态问题的治理政策，也涉及对每一个具体生态问题的不同的治理政策。治理政策应该是综合的、系统的。但现有农业生态问题治理政策，在综合性与系统性方面与生态问题治理的实际要求之间显然存在较大差距。这表现在：一是应急性政策和临时性政策居多。特别是当某项生态问题引起全国性危害时，才会引起治理的紧迫感。如在长江、黄河发生水害（包括断流）危机时，才比较快的催生了江河源头的退耕还林（草）等生态治理政策。二是政策法规的协调性差。由于我国存在较为庞大的行政管理体系，各行政部门基于本部门的权责分工，对同一问题可能存在争相管理、交叉管理、多头管理的现象。而且，部门规章“法律化”的倾向进一步加深了这种趋势。如对水资源的管理，水利、环保、资源等部门存在一定的职责交叉，在很大程度上影响了水资源的有效治理。三是政策法规存在“一事一议”的弊病。政策法规的制定往往只注重解决已经发生的问题，经常是出现一个问题就会引出一个部门规章，政策规章的效果只限于某一特定问题，缺乏宏观性和前瞻性。

（二）农业生态问题治理的法律法规缺乏稳定性(www.xing528.com)

政策法规的稳定性就其形式而言，表现为政策法规的相对不变性，也就是不会出现“朝令夕改”的情况。事实上，朝令夕改的情况也是不存在的。但由于政策法规的制定往往具有极强的针对性，当所指向的特定事实不存在时，或原来的事实发生了某种变化，政策法规的适应性就显得比较僵硬，很难对变化了的情况作出解释。因而，许多政府主管部门被迫经常进行部门规章的调整、更改，就是为了应付这种情况。如国家虽然制定了一系列有关退耕还林及鼓励林业发展的政策，但对诸如牛玉琴、石广银等人身上反映出的治沙植林现象[24]却显得束手无策。政策法规的稳定性就其实质而言，还表现为政策法规效果的持续性和长期性。政策（包括法律法规）的持续性与长期性的意义在于可以为当事者的经济活动提供一个长期预期，并使这种活动能由理性支配有计划的向前发展。如在2000年以前，我国农村的土地承包政策，因对土地承包期没有明确的规定，自然助长了承包户对地力的无节制掠夺，这无疑也是造成目前农业生态问题的原因之一。再如我国的退耕还林（草）政策，只规定了5年的（粮食）补贴期限，但林木成材用5年时间显然是不够的，特别是在生态脆弱区，譬如荒漠地区，林木的成活率要远远低于正常水平。因此，退耕农民可能会倾向敷衍应付退耕政策，或者会更多地考虑在5年期满时再毁林复耕。这些都充分显示了政策法规的稳定性不足及其所带来的危害。虽然从2007年开始，国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》，规定退耕还林（草）再延长一个周期，但新一个周期完成之后，类似的问题仍然会出现。

（三）农业生态问题治理的法律法规缺乏全面性

政策法规的全面性表现为政策或法规的普遍约束力。有两个具体表现：一是一项政策或一项法规对同一事实行为，不管它发生的时间、地域以及行为人的区别都具有普遍的适用性。如果政策法规不具有这样的性质就是不全面的。如我国的退耕还林（草）政策，对退耕面积有指标的限制，只有经过中央林业主管部门确认的退耕地，方可享受到政策优惠。那些超计划的退耕地则享受不到退耕政策优惠，导致出现相邻的两块退耕地，一块地能享受政策优惠，另一块地却享受不到政策优惠的不合理现象。政策法规的全面性的另一个具体表现就是政策法规的覆盖面应该是完整的，没有漏洞，不存在政策法规的缺位问题。而我国现行的生态补偿政策并不全面，只规定了对生态公益林的生态补偿制度，但对具有同样生态功能的非生态公益林、流域上游地区以及种植业却没有规定相应的生态补偿办法，这里明显存在政策法规的缺位问题，是有待完善的。这也是目前生态问题解决起来困难重重的原因所在。所以，对农业生态问题的综合治理一定要强调政策法规的全面性。只有这样，才能真正、彻底地解决目前存在的问题。