西北内陆区农业生态问题治理的法律需求

西北内陆区农业生态问题严重，其中的原因是多方面的。除了环境恶劣、生态脆弱等自然原因以外，在长期的开发过程中不注重环境与生态的保护、缺乏长期的开发规划、无节制的资源开采与利用，以及对经济开发和社会发展的法律需求重视不够是造成目前现状的主要原因。西北内陆区农业生态问题的治理不能“头痛医头，脚头医脚”，只简单着眼于解决具体存在的农业生态问题，更重要的是深入研究西北内陆区农业生态化发展的法律需求。我们认为西北内陆区农业生态化发展的法律需求主要有以下几个方面。

（一）西北内陆区农业生产结构生态化的法律需求

农业生产结构生态化，具体是指农业的内部生产结构不单纯以经济效率为导向，而是充分考虑农业的生产环境和生态条件，因地制宜的发展种植业、林业或牧业的农业生产结构。我国西北内陆区农业生产条件复杂，各地水源、地貌、气候及耕作条件各异，天然形成有不同特征的宜林、宜农（种植业）、宜牧的农业生产小环境。但在传统“以粮为纲”农业生产政策的影响下，过分强调农业中种植业的发展，不顾地区农业生产条件，滥砍滥伐，无节制垦荒，导致地区农业生产结构趋同化，不同农业生产环境遭受人为破坏，产生大量农业生态问题。20世纪90年代末以来，虽然国家全面推行了“退耕还林”“退耕还草”等生态环境保护政策，但并未结合西北内陆区不同农业生产区域的特殊性，有针对性地进行农业生产结构的调整和农业生产观念的更新，真正确立起生态农业的农业发展观，因地制宜地发展林业和牧业。因而，在政策、法规的配套及执行上还缺乏适合西北内陆区农业生产特点的政策法规支持和激励，譬如在实施退耕还林、还草政策，压缩种植业生产面积的基础上，仅给出很短期间的粮食补贴政策，对于长期内如何解决地区（特别是大面积退耕地区）粮食、油料等农作物的供给问题，尚无确定性的解决方案。由于政策缺乏深层的和长期的目标，也影响了“退耕还林”“退耕还草”的实施效果和政策的可持续性。在有些局部地区，甚至出现退耕地的“返耕”现象。因此，20世纪90年代末以来的农业生态环境保护政策法律，并未从根本上遏制西北内陆区农业生态环境恶化的问题。有必要结合区域农业生态化的制度需求，更新西北内陆区农业发展战略和农业生产观念，调整农业生产结构，并在政策、法规的制定和配套上给以正确引导、激励与保障。

（二）财政资金投入专门化、常态化的法律需求(www.xing528.com)

我国西北内陆区属我国最贫穷落后地区之一，全国贫困县的接近60％分布在西北、西南地区。西北内陆区的人民收入、经济积累能力和自我发展能力都远远落后于全国其他地区。但是，我国西北内陆区因其独特的区位及地理特征，又是影响全国气候的一道天然屏障，是我国大江大河的主要源头。西北内陆区还是一个多民族聚居的区域，拥有我国最长的陆上边界线，对于全国的经济社会发展、民族团结和国防安全承担着独特的全局性责任，具有举足轻重的影响。而且，单就西北内陆区的农业生产来看，农业的生态化发展不仅有助于改善内陆区的生态环境，也有助于在江河源头涵养水源，调节水量，净化空气，减少沙尘，增加江河中下游的水利便利，改善全国的气象条件，提高内陆区乃至全国人民的生活质量。西北内陆区的农业发展，惠益的不仅仅是内陆地区，全国其他地区也可以从中受益。[22]因此，对西北内陆区农业的生态化发展，除了西北内陆区负有不可推卸的责任外，全国其他地区也应承担必要的责任。全国其他地区对西北内陆区的农业发展可以采取各种灵活的方式加以帮助、扶持，如对口支援、转移项目、培训人才、交流干部等。但主要的经济责任则应该由国家来承担。国家对西北内陆区农业发展的支持，除了制定必要的倾斜性优惠政策，更重要的应该是加大中央财政对西北内陆区农业的支持力度，对内陆区农业水利工程、农作物改良、耕（草）地维护、林业建设、公益林养护、江河源头植被修复、牧区环境保护、内陆区农业科学研究、良种引进等提供直接的财政支持。在这一方面，现有的财政转移支付制度的支持力度明显有限，需要拓宽财政支持的渠道，增加专项财政支持，并确定各专项财政支持在总预算中所占比例，对西北内陆区农业生态化发展提供更为有效和持续的财力支持。

（三）减少生态脆弱区人为干扰，推行生态移民的法律需求

我国西北内陆区国土面积占全部国土面积的近1/3，人口仅占全国人口的7.3％，人口分布极为分散，平均人口密度为每平方公里29.73人，远远低于东部地区的386.74人。特别是许多不宜人居的内陆山区、绿洲和沙漠戈壁的边缘区等生态脆弱区也散居着一定数量的地区人口。如陕西的陕南山区和陕北的黄土高原区。生态脆弱地区的居民要解决生存问题，必然要和恶劣的自然环境进行抗争，抗争的结果可能会改善生态脆弱区的农业生态环境，产生诸如“人进沙退”的积极效果，但更多的是会破坏生态脆弱区的自然生态系统。如“20世纪50年代，青海柴达木盆地陆续发现了盐湖、石油天然气等资源，大批人员开进，仅为解决吃饭、取暖的燃料，全洲3000万亩沙生植被就被破坏了66％多。当时该省开垦500多万亩粮田，而今60％因无灌溉条件弃耕。青藏高原的土层是岩石分化而成，100年才能增加1厘米，一次失策的开垦就毁掉大自然几千年的苦功”。[23]在这些生态脆弱区，生存环境恶劣，交通及通讯条件也极为不便，许多当地居民祖祖辈辈都不能走出居住地1次，与外界相隔离，处于封闭、半封闭状态。因此，对西北内陆区许多不宜人居的生态脆弱地区的居民应有计划的迁移、集中至生态优良区。选择生态优良区，科学规划，合理布点，建设一批农村小城镇，适当集中区域人口，减少人为活动对生态脆弱区的生态干扰和破坏，保护生态脆弱区的农业生产环境，也为这些区域人口的生活环境及生活质量的改善和提高创造更多的便利条件。