西部地区资源环境法律问题研究：完善生态补制度，促进大发展

【要报要点】我国的生态补偿实践，在补偿对象，功能目标、制度机制等方面还存着在突出问题，与现行相关法律的规定存在较大的冲突。本期《要报》提出，我国应继续开展生态补偿试点工作；明晰并确定环境功能性价值为生态补偿的对象；尽快建立生态脆弱地分级管理制度；完善并简化生态补偿程序；积极创新环境生态利益的价值实现方式，重视并发挥西部地区环境资源的比较优势，减轻政府生态补偿的压力并催生新的环境资源保护产业等建议。

西北政法大学李永宁教授主持完成的国家社会科学基金项目《生态保护与利益补偿法律机制问题研究》，对建立和完善生态补偿制度，促进西部大开发提出了一些看法和建议。

一、我国生态补偿制度存在的问题

1.生态补偿对象规定不明确。根据原国家环保总局2007年发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），结合我国的生态补偿实践，我国现行生态补偿的对象主要包括：资源开发引起的生态破坏的治理性补偿；环境污染引起损害的赔偿性补偿；资源有偿使用引起的产权性价值补偿；环境生态保护引起的增殖性生态利益补偿。在这四类补偿对象中，针对生态破坏治理和污染损害，在现行法当中有“土地复垦”、污染物排放标准以及超标排污的赔偿性规定等；针对资源产权性价值补偿，有税法上的体现资源所有权权益的相关税收规定；只有增殖性生态利益补偿，没有被纳入现行法的规定。可见《指导意见》以及目前的实践，用生态补偿囊括了现行法的许多规定，对补偿对象的划分存在明显的混乱。

2.生态补偿政策的稳定性差。在生态补偿的发动机制上，以应对生态破坏的政策性补偿为主，如实施的重大生态建设工程、南水北调水源区生态补偿等。缺乏稳固、持久的生态补偿政策和法律规定，现有生态补偿政策和制度的宏观性、长远性、稳定性和可预期性明显欠缺，不足以对环境保护事业提供持久性的动力支持。

3.生态补偿资金来源缺乏保障，群众参与不足。对生态补偿的资金来源过分依赖国家的财政投入，涉及生态环境的税费改革滞后于补偿的资金需求，税费改革的步伐甚至落后于普通民众的心理预期；未能及时创新环境生态利益的价值实现方式，如对森林碳汇价值和碳交易的漠视；补偿主体中当地居民的权利义务规定不清晰，广泛性的群众参与严重不足。补偿发动机制的合理性论证不足，以及补偿资金的欠缺，导致很容易把生态补偿与生态扶贫相互混淆。

4.生态补偿政策未能体现西部地区环境生态的特殊功能。由于我国特有的地理、环境结构，我国西部地区环境保护对全国生态环境改善的独特功能和特殊价值，以及生态补偿在西部开发中的重要意义，未能在西部开发研究、政策以及实践中得到充分关注。西部地区环境、生态、资源的比较优势未能转化成地区的经济优势，区域经济结构恶质趋同化；环境生态破坏、土地资源浪费现象触目惊心。导致开发与保护、经济发展与发挥地区环境资源禀赋优势存在突出矛盾，国家支持与西部地区民众期待还有一定的落差。

5.生态补偿责任主体的认定缺乏准确性。西部有些地方的生态补偿实践，以及涉及生态补偿的地方立法，在未能准确区分生态补偿责任主体的情况下，自愿承担了本应由国家或其他受益地区承担的生态补偿责任，不仅影响了地方开展生态补偿的积极性，也加重了地区的财政负担，有些地方的生态补偿规定也因此流于形式。典型的如陕西省对秦岭保护的生态补偿。

6.生态补偿具体对象的价值评估明显滞后。西部地区对生态补偿的研究，特别是对环境生态利益以及为保护生态环境承担的经济社会发展机会成本的价值评价与测量严重落后，相对应的对地区承担的特殊环境保护义务的宣传也缺乏应有的力度，未能很好地激发全国人民乐于为环境保护贡献力量的热情和责任心。

二、完善生态补偿制度，推进西部大开发的建议(www.xing528.com)

1.把生态补偿的具体对象确定为环境功能性修复产生的环境功能性价值。从生态补偿具有的生态修复和还原的基本含义出发，与生态补偿有关的社会关系可以区分为：第一，开发者的治理性修复；第二，污染者的赔偿性修复；第三，使用者的增殖性修复；第四，使用者的功能性修复四种关系形态。其中，第一种关系在《矿产资源法》《森林法》《草原法》等法律中均有反映；第二种关系在现行污染防治法中有明确规定；第三种关系中形成的增殖性利益，如土地地力的提高，一般会通过提高的地租或增加的产量来获得，而且《土地承包法》第26条对土地承包期满，其中的增殖性投入应予补偿也有明确的规定；只有第四种关系未被纳入现行法的调整范围。因此，生态补偿法律调整的社会关系仅限于使用者的功能性修复关系。补偿的具体对象应该是由功能性修复产生的环境功能性价值。环境功能性价值，法学上的表现即环境生态利益或环境生态效益。生态补偿即生态利益或生态效益的补偿，绝非污染或损害的赔偿。

2.应继续深化生态补偿研究，扩大生态补偿试点。目前，《生态补偿条例》正在加紧制定当中，但现有政策和法律实践以及生态补偿的理论研究，尚不足以为制定一部相对完善的生态补偿法律法规提供比较成熟的理论和实践支持，有必要继续深化生态补偿的理论研究，对生态补偿的本质、涵义、范围等理论问题逐步达成共识；同时，应持续推动和加强生态补偿试点，通过实践，进一步明晰生态补偿与生态治理、污染防治、资源有偿使用等现行法律规定的区分和衔接工作；通过深化环境资源税费改革，理顺环境资源产权结构和利益关系，减轻政府生态补偿的压力，避免法律法规仓促出台有可能导致的环境法制混乱和更多的认识谬误。

3.要把加强和完善生态补偿制度建设作为新一轮西部大开发的重要政策举措。因为我国西部地区在我国环境生态保护中的特殊地位，在新一轮西部开发中，应加强环境资源方面的制度建设，特别是要有针对性地加强水源地、自然保护区、生态林建设、荒漠化土地等生态脆弱区的生态补偿制度建设和立法工作，要把生态补偿制度建设当作推动我国西部开发的重要举措，使再造山川秀美新西部的伟大任务能早日实现。

4.实行生态脆弱地分级管理制度，强化政府生态移民的责任和义务。建议把生态移民作为加强环境保护和生态补偿的重要手段，对全国的生态脆弱地进行地理普查，建立生态脆弱地地理档案，实现生态脆弱地分级管理制度。对纳入不同强度级次的生态脆弱地，确定不同的生态补偿政策；并根据生态脆弱地强度级次的不同，确定生态移民的先后顺序和时间规划；从制度建设上切断生态移民和政府扶贫政策的勾连，把生态移民变成为各级政府义不容辞的责任和义务。建议在进行生态移民的同时对生态脆弱地试点国家征收制度，解决移民迁出地权属不明朗的法律问题，确保移民移得出、留得住，并能走向富裕之路。

5.建立生态补偿基金，简化生态补偿程序，明确补偿款的分配。生态补偿立法不能仅仅局限于特定环境功能区的改善，还要体现对人的补偿和对地区的补偿等内容。应明确生态补偿标准的认定办法，特别是关于生态补偿的程序性规定，考虑私人补偿中主体的复杂性，应尽量设置科学、合理、方便群众的具体程序，最大限度地降低补偿实现的制度（程序性）成本，使参与环境保护的广大群众能真正得到实惠。在地区补偿中，设置的专项财政转移支付制度，应具有长期性和稳定性，建议在开征生态税后可以提取特定比例设立生态补偿基金，在专项转移支付不足的情况下，可以动用补偿基金弥补其缺额，做到补偿不拖延、不欠账，使补偿制度发挥持久作用。

6.生态补偿立法应与现行《退耕还林条例》做好衔接。生态补偿立法应充分考虑与现行《退耕还林条例》的配套问题，特别是因为《退耕还林条例》具有严格的时效性，当退耕周期完结后，如何巩固与持续推动退耕成果，应该是生态补偿立法重点要考虑的问题之一，在具体进行生态补偿立法时，应与《退耕还林条例》的衔接留有余地，明确“适用《退耕还林条例》的退耕地，在退耕周期完结，经验收合格后，应当适用《生态补偿条例》关于补偿的规定”。如此，将能有效地避免退耕周期完结后，对退耕地可能存在的法律保障的空当问题，确保环境保护工作的持续进行。

7.重视并发挥西部地区环境资源保护的比较优势，通过生态补偿，在西部地区催生新的环境保护产业。在新一轮西部开发中，应清醒认识西部地区环境生态对全国环境生态的特殊功能，重视西部地区环境资源保护对全国的作用，明确西部地区环境资源保护事业在全国产业结构中的比较优势，并通过生态补偿，实现西部地区环境资源比较优势的经济价值，使西部地区从环境资源保护中真正取得经济实惠，避免单纯追求GDP增长的传统发展模式，甚至接受落后产业转移对环境生态造成更大的破坏。与此同时，应积极推动并组织环境科学、经济学方面的专家对西部地区的环境生态价值（如森林碳汇、水土保持、荒漠化土地治理等的价值）、保护环境的机会成本进行准确测算，为生态补偿的全面开展、为新一轮西部大开发的顺利进行摸清家底、打好基础。

●本文为国家社会科学基金项目《成果要报》2011年第30期（总第721期），2011年4月14日印刷。