土地资源法律制度与经济法学中的土地所有权

土地是人类赖以生存的最重要的自然资源。为了加强土地资源管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，全国人大常委会于1986年制定了 《土地管理法》。此后，以该法为基础，国家又制定了一系列有关土地的法律、法规和行政规章，形成了我国的土地资源法制度，范围涉及土地所有权、农村土地承包、耕地和湿地保护、用途管制、利用规划、建设用地、征收征用、城市国有土地使用权出让和转让等内容。

（一） 土地的所有权与使用权

1.土地所有权。我国土地的所有权实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿。征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的和其他土地超过70公顷的，由国务院批准；此外，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。

2.土地使用权。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。除法律规定的取得划拨土地的以外，城市国有土地使用权的单位和个人在交付土地出让金后，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员或其他单位和个人承包经营。土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。土地使用权可以依法转让。

有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：①为公共利益需要使用土地的；②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；④因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：①为乡 （镇） 村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；②不按照批准的用途使用土地的；③因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

收回土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

（二） 土地利用总体规划制度

1.土地分类。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。(www.xing528.com)

2.土地利用总体规划编制。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡 （镇） 土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准；省会城市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；其他的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中乡 （镇） 土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

（三） 耕地保护制度

1.占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

2.基本农田保护制度。基本农田保护区包括经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。基本农田保护区的耕地保护措施有：①各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。②节约使用土地，控制耕地浪费。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。③国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。国家鼓励土地整理。县、乡 （镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。④开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

（四） 建设用地制度

1.国家建设用地。①农用地转建设用地审批权限。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。②临时用地，是指建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的情形。临时使用土地期限一般不超过2年。

2.乡村建设用地。乡 （镇） 村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡 （镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依法办理审批手续。