食品安全法基本概念介绍

（一） 食品

《食品安全法》 常用术语的含义

食品是指具有人类所需的营养要素的可供人食用的物品，是人类赖以生存和发展的最基本的物质。这是一般意义上的食品概念。作为法律上的概念，其定义如下：

1.国际食品法典委员会 （CAC） 对食品的定义

国际食品法典委员会 （CAC） 对食品的定义，是指 “用于人食用或者饮用的经加工、半加工或者未经加工的物质，包括饮料、口香糖和已经用于制造、制备或处理食品的物质，但不包括化妆品、烟草或者只作为药品使用的物质”。这是一种广义的食品概念，包括了来源于农业的可食用产品。这一定义得到了各国的认可并在立法中予以采纳。欧盟 《通用食品法》 （178/2002） 便采用了与CAC类似的食品定义，该法第2条明确规定：“食品是指供人类食用或者根据合理预期用以食用的任何加工、半加工或未加工的物质或产品。食品包括饮料、口香糖和已经用于制造、制备或处理食品时所用到的任何物质，包括水。” 二者对食品的概念界定基本相同，

2.我国 《食品安全法》 对食品的定义

我国也采用了广义的食品概念。《食品安全法》 附则第150条第1款对食品的定义是 “食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。这里规定的食品是一个大概念，不仅包括直接食用的各种食物，还包括食品原料，既包括加工食品，也包括食用农产品 （初级农产品），囊括了从农田到餐桌的整个食物链中的食品。故以下列举的均属于食品安全法中所说的食品：①可以直接食用或经简单加工后即可食用的各种天然和人工食品；②用于加工各种食品的食物原料、食品添加剂和水等；③酒类和其他各种饮料；④具有一定的医疗价值，通过人们口服食用的方式发挥作用的滋补品、保健品；⑤按照传统既是食品又是中药材的物品，但是以治疗为目的的物品不属于食品。

（二） 食品安全

1.食品安全的概念界定

“十三五”国家食品安全规划

“食品安全”，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全是相对于 “食品卫生” 提出的一个概念。食品安全相对于食品卫生，是一个内涵和外延都较为模糊的概念，基于不同的角度可以作出不同的理解。^[27]

（1） 食品安全是个科学概念。食品安全与科学技术的发展与进步密切相关。食品安全离不开生物、化学、医学、农业、食品、营养等学科，以及公共卫生科学。每一次食品安全方面的重大进步，都与科学技术进步带来的对新的病菌和危害的确认有关。对食源性疾病的预防和控制也有赖于科学的食品加工和处理方法。生物技术的发展，转基因食品的出现，使得食品安全更是一个科学技术问题。与此同时，科技发展本身却又促生了一些新的危险，许多危害或危险的解决又依赖于更有效的科学方法和路径。因此，食品安全法律规制必须基于科学的结论已成为世界公认的一项原则。

（2） 食品安全是个社会概念。与卫生学、营养学、生物学等学科概念不同，食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的风险问题；而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。

（3） 食品安全是个经济概念。食品作为一种必需品，有着巨大的市场。无论是国内市场还是国际市场，随着富裕程度的增加，特别是物流的便捷，食品贸易比以前大大增加。但是，各种食源性疾病和食品安全事件的不断发生对经济产生了巨大负面影响。例如，英国的疯牛病、比利时的二噁英、中国的三聚氰胺事件都造成了严重的经济损失，引发了消费者食品安全信任危机，导致需求和出口下降，抑制了生产和销售，出现行业生存与发展危机。

（4） 食品安全是个政治概念。无论是发达国家还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须作出的承诺。食品安全与生存权、健康权紧密相连，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。近年来国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生的概念，更加突出了食品安全的政治责任。

（5） 食品安全是个法学概念。自20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年英国颁布了 《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的 《食品安全白皮书》，2002年又颁布了欧盟 《通用食品法》，2003年日本制定了 《食品安全基本法》。部分发展中国家也制定了食品安全法，如印度于2006年制定了 《食品安全与标准法》，我国于2009年也制定了第一部 《食品安全法》，反映了时代发展的要求。

2.食品安全的属性

食品安全概念的模糊性以及食品安全内涵的多样性，都是建立在食品安全自身所具有的风险性、相对性、社会性和公共性的特征之上的。换句话说，正是因为食品安全具有如下的一些属性，才导致了食品安全概念和内涵的上述特点。^[28]

（1） 风险性。食品安全的风险性指的是任何食品都存在一定的风险，亦即食品中存在的危害因素对健康产生不良影响的可能性及其程度。世界上不存在 “零风险” 的食品。然而，由于食品安全对人们健康的影响性，普通大众并不会以这种模式看待食品安全的风险性。在他们眼里，零风险才是安全的食品，不能存在任何可能危及健康的危害因素。近年来，随着风险分析概念的提出，人们已经逐渐认识到食品安全 “零风险” 的不可能性，只有以风险的存在为前提，对其作出科学的评估，并减低风险，才是食品安全监管的主要方向。

（2） 相对性。正因为食品安全具有风险性，因而具有相对性。食品安全的相对性是说不存在绝对安全的食品。食品的安全性受到土壤、环境、加工条件、加工方法、饮食习惯、科学技术、疾病构造等各种因素的影响，并随着时间、地点和消费群体的不同，而产生不同的安全评价标准。其相对性表现为：一方面，食品安全作为食品质量的一个组成部分，在一定程度上是取决于消费者的主观评价。每个消费者身体状况和饮食习惯的不同会造成相同食品安全的差异性。例如，鱼虾等海鲜产品对绝大多数人是安全的食品，对于少数海鲜过敏的人就有可能带来危险。因此，不存在也不可能存在一个绝对的安全标准。另一方面，食品的安全性难以被完全界定。例如，许多被宣布为有害或者有毒的化学性、物理性或微生物性的食品安全问题都是以人眼难以发现的形态而存在的，且有些难以被检测。(www.xing528.com)

（3） 社会性。食品安全问题的社会性主要体现为：①社会关系的复杂性和利益的多元性。食品安全涉及多方利益主体，如何平衡和保障食品安全利益相关者之间的利益关系，即国家与企业、个人之间的利益关系；食品生产、经营者与消费者之间的利益关系；食品生产经营者之间以及他们内部的利益关系，是保障食品安全的核心问题。②食品安全治理需要调动社会各方力量，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会，科学家、消费者组织、媒体、消费者个人等多方利益主体的共同参与，形成食品安全社会共治的格局。

（4） 公共性。食品安全不仅关系到每一位国民的生命健康，同时还与经济发展、国际贸易以及环境污染等问题密切相关。食品安全在其发展过程中除了对每一位国民个人利益的关切和保护之外，还必须体现出对公共利益的考量。一方面，食品安全是全人类都应该享有的一项基本权利，食品安全的权利本质就是人权；另一方面，食品安全的政治取向，决定了政府作为公共利益的代表主体，在制定法律、法规和食品安全标准时，必须考虑其对社会公共利益、伦理道德、文化传统等的影响。例如，各国对转基因食品的态度并不是单纯从产品质量本身考虑，更多的还是基于人们对该种产品的忧虑以及消费者组织的影响力。

3.食品安全的内涵

“食品安全” 是1974年由联合国粮农组织提出的概念。从广义上讲，主要包括三个方面的内容：一是从数量角度，要求国家能够提供给公众足够的食物，满足社会稳定的基本需要；二是从卫生安全角度，要求食品对人体健康不造成任何危害，并取得充足的营养；三是从发展角度，要求食品的获得要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续性。^[29]食品安全法规定的 “食品安全” 是一个狭义的概念，即从食品安全的性能出发，食品安全的内涵应当包括：^[30]①食品应当无毒、无害。所谓无毒、无害，是指不造成食用者的急性、慢性疾病，不会对人的身体健康和生命安全带来危险或威胁，或者是食品中虽含有极少量有毒有害物质，但是在正常的食用情况下，不致危害人的健康。② 食品应达到一定的营养要求。食品中的营养成分是维持人类生存的基础，所以食品应达到一定的营养要求，这种营养要求不仅包括蛋白质、脂肪、维生素等营养素的含量，还应包括该种食物的消化吸收率及对人体维持正常生理功能应发挥的作用。③食品应达到一定的卫生标准。所谓食品安全卫生标准是指为保护人体健康，政府主管部门为控制与消除食品及其生产过程中与食源性疾病相关的各种因素所作出的技术规定。④食品本身不会具有不安全的物理因素。这是指某些食品存在着本身设计不合理而使人无法食用或在食用中发生危险。例如，某些果冻的形状设计像一个塞子，幼儿和老人在吸食时很容易堵住气管，造成窒息。

（三） 食品安全法

1.食品安全法的概念

《食品安全法》 的立法沿革

就理论层面而言，食品安全法应是一部包含全部食品安全问题的综合性法律。但在实践中，作为新的部门法，食品安全法也存在广义与狭义之分，广义的食品安全法指的是与食品安全有关的全部法律制度的总和，是以保障食品安全、保护个人生命健康为目标的法律规范和法律原则的总称。就我国而言，包括 《食品安全法》 《产品质量法》 《农产品质量安全法》 《计量法》 《标准化法》 《商品检验法》 及大量食品安全管理条例、规章制度、地方法规等在内的食品安全法律体系。狭义的食品安全法指的则是基本法形式的专门立法。

2.食品安全法的内容

2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过新修订的 《食品安全法》，并于2015年10月1日起施行。这是我国食品安全监管领域的一件大事，对于保障食品安全具有重大意义。新修订的 《食品安全法》 共十章，包括总则、食品安全风险监测和评估、安全标准、生产经营、检验、进出口、安全事故处置、监督管理、法律责任和附则。由过去的104条增至154条，贯彻了建立最严格覆盖全过程食品监管制度、加快政府职能转变和深化行政审批制度改革的精神，建立了统一权威的食品安全监管体制，回应了维护食品安全、保障人民群众生命健康的社会呼声，对未来食品安全监管工作指明了方向。

3.食品安全法的适用对象

食品安全法是经济法的重要部门法，是市场规制法及消费者保护法的重要组成部分。其调整的对象主要是食品安全监管关系。它可以分成两大类：

（1） 食品安全监管体制关系。指各食品安全监管部门因食品安全监管方面的权限划分而发生的社会关系，实质上是一种监管权的分配关系。

（2） 食品安全监管管理关系。指在食品安全监管过程中所发生的社会关系，主要体现为食品安全监管部门与食品生产经营者双方之间的关系，包括食品安全风险监测和评估关系、食品安全标准制定与公布关系、狭义的食品生产经营管理关系、食品检验关系、食品进出口关系、食品安全事故处理关系、狭义的食品安全监督管理关系，如食品安全信息发布与交流沟通关系等。

从食品安全法监管的主体看，食品安全法的适用对象包括：食品、食品相关产品的生产者、经营者；食品添加剂的生产者、经营者；各级人民政府市场监督管理部门、卫生行政部门和其他有关部门及其工作人员；食品安全检验检疫、认证机构及其从业人员等。

从食品安全法监管的客体看，食品安全法的适用对象包括：食品、食品添加剂、食品相关产品、保健品、化妆品。

4.食品安全法和农产品质量安全法的关系

我国在 《食品安全法》 之外还有一部 《农产品质量安全法》，生活中的蔬菜、水果、水产品、蛋禽、牛奶等大量可以直接进入家庭消费的食品，在种植养殖阶段应遵守 《农产品质量安全法》，而食用农产品进入生产、流通、餐饮和消费领域时应遵守 《食品安全法》。《食品安全法》 第2条第2款规定：“供食用的源于农业的初级产品 （以下称 “食用农产品”）的质量安全管理，遵守 《中华人民共和国农产品质量安全法》 的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的判定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。” 可见对食用农产品安全问题的调控，《食品安全法》 与 《农产品质量安全法》 之间是一般法与特别法的关系。