政府调控行为的体系化，经济法学成果

政府调控主要是利用货币等经济资源，以市场参与者的身份干预市场，可以根据经济运行过程对其进行体系化。

1.政府生产行为

生产什么、如何生产和为谁生产是一个社会必须面对和解决的基本问题。^[85]市场经济体制下的生产应当由私人来进行。如今政府为了调控市场，满足公共需要，纷纷投资进入生产环节，向市场提供公共设施、特殊产品或服务。政府一般通过三种方式生产：一是自己直接组织资金、人力、土地和原材料进行生产；二是设立国有企业，间接进行生产；三是委托私人企业代为生产。与私人生产不同，政府生产投资来源于公共财政，目的也应当是公共目的，因此是一种典型的公共行为。如果缺少法律约束，政府生产可能会偏离公共目的，对社会公共利益造成损害；或者利用政府的特殊背景，与私人企业进行不公平竞争，扭曲市场竞争机制。

2.政府交易行为

除了生产之外，政府还以买者或卖者身份参与市场交易活动。作为卖方，政府代表国家向市场出让土地使用权和采矿权，转让国有资产、分配无线电频道和拍卖进出口配额等；作为买方，要采购各种物品、工程和劳务等。政府交易具有私法行为的特点，所以应当遵循平等自愿、等价有偿原则。但不论买还是卖，政府都只是公共财产的代理人，交易标的都应具有社会公共性。仅仅用私法自治方法调整，交易双方很可能互相串通，高买低卖，或私下交易，产生腐败和排斥竞争等现象。

3.政府分配行为

政府通过税收等形式参与分配和取得收入，并以不同方式使用和支出收入，在不同社会群体、地区和社会成员之间进行再分配，属于是财政行为的核心内容，也是政府调控市场的一种主要手段。分配包括收入和支出两类行为。收入有税收收入、基金收入、发行债券等形式；支出包括一般公共性支出、转移支付和采购支出等。分配是经济活动中一个非常重要的环节，它不仅关系着经济效率，而且关系着社会能否协调发展和稳定问题。所以，无论是取得收入还是支出，都与社会公共利益有关。

4.政府消费行为

政府消费是政府为了满足自身生存和公务需要消耗物品和服务的行为，包括使用办公场所、交通工具、办公用品和各种劳务等。由于政府直接控制着公共资源，又普遍缺乏成本意识，如果缺乏相应的法律规范和有效监督，必然超出公共目的和应有限度。如修建豪华办公场所、超标超数量购买公务车、公款消费等。政府过度消费不仅消耗大量的公共资源，挤压调控市场的资金能力，而且会造成奢靡消费等不良社会风气。

5.管理国有资产行为

国有财产是以国家名义拥有的社会全体成员的财产，也称全民所有财产。包括公共自然资源、各种动产、不动产、知识产权、股权、债权和金融资产等，分布在自然界、国家机关、国库、国有企事业单位等中。国有财产来自于前人的创造、纳税人的贡献和大自然的恩赐，它们从不同方面满足着人们的共同需要。如果管理和使用得当，将会发挥长远的经济和社会效益，保值增值，减轻纳税人负担。我国有着非常庞大的国有资产和自然资源，需要从法律上保证政府相关机构认真履行管理国有资产责任，维护社会公共利益。

6.政府金融行为

通过金融手段调控市场是政府干预的基本手段。包括以下几种方式：一是在国内发行公债和向国际金融或政府借款；二是为银行等金融机构提供服务，包括再贷款和办理再贴现等；三是建立政策性银行，为特定项目或产业提供金融支持，间接向市场或政府提供金融服务；四是发行人民币；五是在公开市场买卖债券。政府根据需要和偿还能力适度借款有利于经济和社会发展。但是，如果超出偿还能力，不加节制举债，必然会加重后续政府负担，引发政府信用危机。向个别企业、行业或地区提供融资，既涉及同行业经营者的公平竞争，又关系到国有资金的安全。至于货币发行，如果超出市场需求，将会引发通货膨胀，稀释个人财富。所以，政府金融行为是事关社会公共利益的行为。(www.xing528.com)

7.政府价格行为

政府价格行为有三种表现形式：一是政府制定指导价；二是政府定价；三是通过用重要商品储备制度、设立价格调节基金、重要农产品最低保护价等价格调控行为。价格是最重要的市场信号，它反映着供求关系，引导着生产和消费行为。在正常竞争情况下，市场能自动将商品和服务价格调整到合理水平，价格也能反映供求关系，引导生产和消费。政府如果进入市场随意干预价格，必然影响市场功能正常发挥。但是，有的商品通过市场则难以调节，需要政府参与价格的形成。如与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；资源稀缺的少数商品价格；自然垄断经营的商品价格；重要的公用事业价格和重要的公益性服务价格。因此，为了保障市场正常发挥功能，必须就价格问题在市场和政府之间划定一个明确的界限，防止政府超范围定价以及在定价过程中被利益集团绑架，侵害消费者利益和妨碍市场的调节功能。

8.政府限制竞争行为

基于效率和社会公共利益等需要，法律授权政府可以对关系国民经济命脉和国家安全的行业实行垄断经营，限制其他竞争者进入。应当限制竞争而不予限制，或者超出正当范围内进行限制，都可能损害广大经营者的权益或消费者的权益。为此，必须从法律上对政府限制竞争的行为进行严格规制，防止其滥用权力、非法限制或排除竞争。

9.政府与社会资本合作行为

政府与社会资本合作行为，即 PPP （Public—Private—Partnership），是指政府与私人组织，以协议为基础，就建设、运营或管理公共基础设施或其他公共服务方面形成的合作关系。20世纪80年代最早在英国出现，后来欧洲许多国家开始效仿。我国近几年也开始在基础设施领域大量采用这种合作模式。大致可以分为以下几类：

（1） 外包，即政府以合同方式将自己投资的项目中的某一部分承包给私人企业，由政府付费的一种合作方式。

（2） 补助，即政府通过对从事具有公共物品属性的私人企业给予一定的财政资助 （包括财政拨款、财政贴息和税收返还） 的合作方式。

（3） 消费券，即政府通过向消费公共产品或服务的人发放优惠券，由消费者选择购买的合作方式。

（4） 特许经营，即政府以协议或其他方式，授予私人企业在某一公共领域和一定期限内单独或参与投资、建设、经营等权利的合作方式。具体方式有BOT、BOOT、BTO等模式。

政府与社会资本合作有利于加快基础设施建设和公共服务供应，改善经济环境，减轻财政负担，转换政府职能，发挥民间资本的优势，实现政府、私人和社会公众利益共赢等优点。但是，不论政府以何种形式合作，合作的过程和后果，既关系到合作一方的私人利益，更关系到公共财政安全和是否公平竞争等社会公共利益。因此，尽管合作形式表现为协议，双方应当遵循自愿平等和意思自治原则，但从维护社会公共利益的目的出发，经济法应当对双方合作尤其是政府一方的行为进行规制。

第五章练习题