由于沿海国的外大陆架划界行为与作为人类共同继承财产的国际海底区域面积大小呈反相关关系,因此,影响我国海洋权益的不仅仅是与我国存在划界争议的划界案。有的时候,一些国家提交的划界案虽然与我国不存在划界争议,但同样可能直接或者间接影响我国海洋权益。日本以冲之鸟礁为基点划定外大陆架的行为就是一个典型例子。如果日本以岛礁为基点成功划定外大陆架,不仅其所申请的海域严重影响中国进出西太平洋的战略通道和中国在相关海域开采资源的优先权利,而且这种以岛礁为基点申请外大陆架的模式一旦成功建立,就完全可能被日本自己和其他国家复制,这样一来,国际海底区域的面积势必会大大缩小,而中国作为在外大陆架划界问题上不利的国家,所能享受到的权利也就相应减少。又如,关于南极地区的划界案,就可能在法律依据并不充分的情形下,将原本不属于任何国家主权、主权权利或管辖权之下的大陆架划归个别国家,减少国际海底区域面积大小,从而影响到中国的海洋权利。
对于没有涉及两极地区的与中国不存在划界争议的划界案,中国不能像对待有划界争议的划界案那样,以存在划界争议为由要求委员会不要审议所提交的划界案或者主张委员会建议不能产生法律效力,只能寻找其他法律上的理由或者采取其他应对措施。在应对日本以冲之鸟礁为基点申请划界案方面,我国采取的措施应该算是比较成功的,至少目前可以这么认为。在该案上,日本成功获得了与该区块可能有划界争议的美国和帕劳同意委员会审议其划界案,可以说已经做足了工作,眼看就要达成目的。然而,日本没有想到的是,中国率先提出照会,以冲之鸟礁不符合《公约》第121条第3款的规定从而不具备申请大陆架划界资格为由,要求委员会不要审议涉及该区域的划界案。韩国随后也向委员会提出了与中国相似的理由和要求。虽然日本也提出了委员会不应该听取中国和韩国意见的一些理由,并且我们也无法考证委员会是否基于中韩的要求而没有采取行动,但在美国和帕劳这样存在划界争议的国家都同意审议日本划界案,委员会极易“被麻痹”的情形下,中韩意见对委员会最后关注到岛礁是否能拥有大陆架的问题至少起了一种提醒作用。因此,以后中国如果遇到类似的问题或者其他不符合《公约》规定的外大陆架划界问题,不管是否在本国周边,是否直接影响中国的海洋权益,都应当大胆而及时地向委员会和国际社会提出来。否则,一旦对中国不利的案例被确立,最终肯定会损害中国的权利。这也是中国在参与塑造国际法过程中,为维护国家利益而应当扮演的角色。
对于涉及南极地区的划界案,中国当然应当坚决捍卫南极条约体系,利用南极条约体系对委员会建议效力的阻却作用,尽力阻止其他国家获得南极地区的外大陆架。然而,从几个国家提交的划界案情况看,中国在此问题上反应似乎比较迟钝。例如,对澳大利亚提交的涉及南极的划界案,中国没有发出任何照会,也没有发表任何意见,似乎任凭事态发展。与我国相反,德国、美国、俄罗斯、荷兰、印度和日本等6个国家则明确发出照会,反对委员会审议澳大利亚案中涉及南极的部分。如果说中国是为维护与澳大利亚的友好关系而不愿意发出反对的照会的话,那么从国际关系角度看,美欧等国与澳大利亚的关系毫无疑问超越了中国与澳大利亚的关系,而且它们也同样是北半球国家,这些国家尚且能在此问题上直接表明态度,更不用说中国了。所以,中国应当改变在南极问题上消极被动的做法,代之以积极应对的策略,利用我国日益强大的国际影响力,在国际上勤发声,增强南极条约体系的维护力量。(www.xing528.com)
对于涉及北极地区的划界案,应当采取何种应对措施,要根据北极的具体情况进行分析。北极地区是地球上的“未定区域”之一,从国际法看,北极地区尚未形成一个完整的、被世人公认的条约体系。[75]对于北极的法律属性,有的学者认为,应该尽快在联合国的主持下成立一个北极委员会,并就《北极条约》进行谈判,该条约在承认北极国家有权根据《公约》划定内水、领海、专属经济区和大陆架的前提下,冻结或者取消《公约》有关外大陆架划界规定在北极海域的适用,同时确立各国管辖范围之外的北极海域(包括根据《公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分)作为“人类共同继承财产”的法律地位。[76]有的学者认为,“北极属于全人类”、“北极是人类共同继承财产”等观点,会加重北极国家对包括中国在内的非北极国家的误解和担忧。[77]由于《公约》并没有明确排除在北极的适用,北极不像南极那样,存在一个南极条约体系,因此对于北极国家根据该《公约》享有的领海、毗连区、专属经济区、大陆架等权利,其他国家事实上面临不得不尊重的境地。要想从法理上否认北极国家在北冰洋边缘海域享有基于《公约》规定的权利至难。[78]事实上,从俄罗斯和挪威已提交的针对北极海域的两个外大陆架划界申请案所获得的反响情况中,不难提炼出这样的信息:即无论是俄罗斯还是挪威在北极海域的外大陆架划界主张,都未收到非北极国家的反应照会和评论意见。[79]另外,从政治形势看,目前的北极事务很大程度上被北极沿岸国家和北极理事会所控制。北极理事会成立于1996年,是由美国、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典及俄罗斯8个成员国组成的政府间组织,主要协商讨论与北极有关的事务。一方面,这些国家在内部为争夺北极权利,竞争非常激烈;另一方面,他们又一致对外,试图将非北极国家排除在北极核心权利范围之外,仅允许其他国家参与北极环境保护、科学考察等非主权方面的内容。非北极国家虽然内心希望北极地区变成像南极地区一样,可以共享北极各种权利,但面临的阻力显然也非常大,在外大陆架划界方面尤其如此。目前非北极国家也很难拿出有效的针对涉北极地区划界案的政治措施,毕竟北极国家以强国和发达国家居多。面对北极地区的国际法和国际政治现实对非北极国家均不利的状况,一些学者提出了“近北极国家”的主张,认为这种身份定位既充分反映我国较其他非北极国家与北极联系更为密切,又巧妙显示我国与北极国家的区别,表明我国与北极地区特殊的地缘关系,减少外方对我国参与北极事务的疑虑。[80]“近北极国家”理论要求在尊重北极国家的主权、主权权利和管辖权的基础上,谋求非北极国家的权利,其实质是维持北极国家与非北极国家间权利的平衡。根据该观点,《公约》是处理北极问题的国际法基础,那么主张在北极地区的外大陆架就是符合逻辑的。如果北极海域沿岸国家最终都能够按照其已申请或正在计划中的方案取得各自主张的200海里外大陆架面积,那么将来北冰洋的国际海底区域就将比现在大幅缩水90%。[81]也就是说,北极的国际海底区域基本上会被北极国家瓜分殆尽,而非北极国家是否愿意接受这样一个后果似乎又是一个问题。毫无疑问可以预见的是,接下来的北极权利争夺中,大陆架界限委员会将起极其重要的推动作用,而且这种作用会朝对北极国家有利的方向发展,非北极国家如果再不行动起来,北极国际海底区域必将大幅缩小。总之,北极各种利益结合在一起,对世界影响重大,天平似乎朝北极国家倾斜。然而,虽然北极与北极国家利益直接相关,但有一点也不要忽略了,即“北极不仅仅是北极国家的北极,也是全球的北极,北极的国际合作需要国际社会广泛平等的参与”[82]。尤其在环境保护、北极通航、资源开采等问题上,离不开非北极国家的参与。中国作为非北极但又邻近北极的国家,对北极有重大战略利益,当然应当积极参与北极事务,在成为北极理事会正式观察员后更应当如此。[83]具体到北极海域外大陆架划界问题上,应当巧妙利用北极问题的全球性特点,采取将外大陆架划界问题与北极通航、环境保护、资源开采等问题结合起来进行协商的策略,而不应单独就外大陆架问题进行博弈,毕竟北极国家在许多问题上离不开非北极国家的合作。
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