《公约》中强制程序下的司法审查解决争端问题

委员会虽然是一个科学和技术机构，依据《公约》规定履行职能，但在具体实践中，与所有其他条约问题一样，不可避免也会因一些事项产生争端。而根据《公约》第十五部分第二节第286条的规定，有关本公约的解释或适用的任何争端，如已诉诸第一节而仍未得到解决，经争端任何一方请求，应提交根据本节具有管辖权的法院或者法庭。这就是导致有拘束力裁判的强制程序。那么，一旦发生与委员会有关的争端，能否将这种争端提交强制程序呢?如果可以，委员会建议的法律效力问题是否会受到影响?

对于委员会与《公约》解决争端的强制程序之间的关系，根据《公约》第十五部分第三节规定的适用强制程序的限制和例外，这些例外主要包括第15、74和83条以及有关的军事活动、安理会履行职责等，而涉及委员会的第76条并未包含在例外里面，因此有的学者认为，涉及与委员会有关的争端可以提交强制程序。例如，安德森在其著作中指出:“既然第76条没有包含在例外中，而解释和适用第76条产生的争端也属于‘有关解释或适用本公约的任何争端’，当然可以适用第十五部分第二节，这也符合公约建立强制争端解决程序的目的。”^[70]国际法协会2002年报告一方面肯定安德森的观点，认为“公约第76条为确定大陆架外部界限确立了一个特殊的程序，这个程序没有排除公约第十五部分的争端解决强制程序对有关第76条争端的适用”^[71]；另一方面认为，“《公约》第十五部分不能用于对已按照公约规定作出的委员会建议的审查。”^[72]亚历克斯·艾菲任克则持基本否定的观点。他认为，“委员会在实践中很大程度上涉及对《公约》第76条的解释，由此而作出的建议是否还需要另外被第三方解释，并且《公约》没有规定能够对委员会的建议进行‘司法审查’，由此不能将涉及委员会的争端提交强制争端解决程序”^[73]。加森·霍瓦德也认为，“《公约》没有为第76条大陆架问题提供解决争端强制程序”^[74]。

其实，涉及委员会的争端能否提交《公约》的争端解决强制程序，还要根据具体情况具体分析。如果涉及以委员会作为争端一方的主体，那么提交强制程序的可能性比较小。因为上述观点还忽视了《公约》中的一个重要条款——第291条^[75]，该条规定适用强制程序的机会主要是针对缔约国，而对缔约国以外的实体则只有在条约有具体规定的情况下才能适用，但第76条以及《公约》其他条款都没有关于委员会可以作为争端一方适用强制程序的规定。因此，如果涉及与委员会相关的争端并且进入强制程序，那么只能通过缔约国作为争端当事方以间接方式进入该程序。至于以何种间接方式进入该程序的具体争端，学者提出最多的情况是:委员会作出建议后，沿海国并没有按照规定，在委员会建议的基础上划定大陆架外部界限；或者在关于是否在建议的基础上划定界限这个问题上发生争端，发生这种情况后，相关国家将这种争端提交强制程序。因为委员会不是一个争端解决机构，它的职能基本上是在作出建议后就结束，并不会在事后处理这方面的问题。例如，安娜·卡夫纳对此问题的论述是:“一些评论者认为，如果一个国家没有按照委员会的建议确定界限，那么其他国家可以在处理《公约》下争端的司法机构国际海洋法法庭或者国际法院中挑战这些界限。这从理论上会导致对委员会的建议和解释的司法审查。”^[76]对此，她还指出:“这种主张对于一个国家来说，是以一种迂回的方式挑战委员会——一个国家会设定不符合的界限，等着另一个国家提出反对的主张，然后以一种对这种主张进行辩护的方式挑战委员会的发现。”^[77]国际法委员会2006年报告的观点可能更能全面而清楚地阐述这个问题。该报告认为:“一个法院或者法庭将有能力在国家之间诉讼的框架下审查委员会的建议。但是，对这种审查有一些限制。关于《公约》第76条解释或适用的问题可能仍然排除在法院或者法庭审查之外，尤其是同时需要评估科学和技术数据的情形。后一种任务完全属于委员会职能范围，在相应的争端解决程序中限制了审查条件。”^[78]这句话的意思是:首先，在国家间的诉讼中法院或者法庭才可能审查委员会的建议，这一点满足了强制程序所要求的一般只对缔约国开放的条件；其次，如果涉及委员会职能范围内的事项，那么即便是国家间的诉讼中也不适用这种程序。那么由此可以推出，委员会建议适用强制程序的条件受到了非常苛刻的限制，可能只会出现在一国间接通过国家间的诉讼来挑战委员会是否在其职能范围内行事这种情况中。若出现这种情况，就可能由强制程序来判定委员会是否在规定的权限内履职。这时才会像弗拉迪米尔·葛里森说的那样，即“国际法院或者法庭等国际司法机构有资格确定委员会是否在其权能范围内行事”^[79]。由于委员会针对沿海国划界案作出建议是其履行职能的重要方式，因此委员会不在其权限范围内行事，可能体现在委员会的建议中，一旦国际法院或者法庭获得审查委员会的机会，就不可避免会对其作出的建议进行审查，如果认定建议内容超出委员职能范畴，那么该建议的法律效力问题自然会受到影响。(www.xing528.com)

从上面分析中，我们也可以得出，如果一个问题仅限于“沿海国是否在委员会建议的基础上划定大陆架外部界限”，而不是延伸到“委员会是否在其职能范围内行事”，那么，即便适用强制程序，也不会影响到委员会建议的生效问题。因为前面一种情形下，出现争议的不是委员会及其建议，而是沿海国是否按照《公约》规定履行其义务。只有在后一种情形下，才可能涉及委员会建议的“司法审查”问题，从而可能影响建议的法律效力。另外，即便理论上会发生因前一个问题导致后一个问题的情况，现实中由“谁”来对沿海国提起诉讼或者说“谁”有资格提起这种诉讼也是一个问题。2002年国际法协会报告就指出:“在确定哪一个实体有资格将这种争端提交国际法院或者法庭时一点都不清楚，委员会没有被授予提交涉及自身争端的权力，国际海底管理局没有这方面资格，它仅能管理资源问题而不是划界问题。”^[80]该报告因此得出结论，“这很明显留下了一个司法真空”^[81]。所以，综合起来看，虽然理论上存在委员会建议受强制程序影响的可能性，但在现实中应该很难发生。

在影响委员会建议的法律效力问题上，如果把沿海国同意作为委员会建议生效的一般原则，那么划界争议和陆地或者海洋争端、南极条约体系中关于南极地区的法律制度以及《公约》第十五部分第二节规定的解决争端强制程序等影响建议生效的因素就是这个一般原则的例外。《公约》立法者有意避免委员会卷入划界争议，因此对这种情况作了较为详细且明确的规定，但对与南极条约体系法律制度冲突的问题则没有任何提及，这一点明显考虑不足。解决争端的强制程序与第76条的交叉问题虽然在《公约》中也没有提及，但是由于受适用该程序的争端方主体条件、委员会职能等多重因素限制，该程序对委员会建议效力的影响更多存在于理论中。提案国以外的国家从法律角度看无法影响委员会建议的效力，但在实践中通过向委员会提交普通照会的方式，反而可能对委员会审议划界案和作出建议造成实际的判断性的影响。