南极条约及其影响——大陆架界限委员会建议的研究

有时候，某些特定的条约也可能直接影响委员会建议的法律效力，《南极条约》就是这方面的典型例子。该条约于1959年12月1日由阿根廷、澳大利亚、新西兰、美国、英国等12个国家共同签署，1961年6月23日开始生效。《南极条约》签订的主要目的是避免南极成为各国主权纷争的场所，其核心是第4条^[55]，该条实际上暂时冻结了各国对南极的领土主权要求。同时，根据《南极条约》第6条的规定，该条约适用于南纬六十度以南的地区，包括一切冰架。因此，自该条约生效以来，南纬六十度以南的地区实际上一直适用南极条约法律制度。50多年来，以《南极条约》为核心的南极条约体系得到了成功运作，缔约国数量大大增加，为南极带来了持久的和平和良好的生态环境保护。然而，1994年《公约》生效后，建立了一套完整的大陆架法律制度，规定沿海国有权依第76条的规定向委员会主张相应的外大陆架权利，而一些靠近南极洲或者在南极洲主张权利的国家申请的外大陆架的范围“侵入”到南纬六十度以南的地区，进入到《南极条约》的管辖范围，从而与“冻结领土主权要求”的南极条约法律制度发生碰撞。有学者甚至指出:“《联合国海洋法公约》大陆架制度催生的沿海国大陆架划界热潮的兴起对南极地区的染指，使南极条约体系受到前所未有的冲击和挑战。”^[56]目前，7个南极领土主权要求国中，除智利提交关于大陆架外部界限的初步信息外，澳大利亚、英国、新西兰、法国、挪威和阿根廷均已向大陆架界限委员会正式提交划界案或部分划界案。其中，澳大利亚、阿根廷、挪威和英国已提交的大陆架主张涉及南极地区，其他三国虽未提交涉及南极地区的大陆架划界案，但都保留提出主张的权利。^[57]在两种制度发生冲突的情形下，到底该适用哪种法律制度直接影响委员会建议的法律效力。如果适用南极条约法律制度，那么委员会的建议在南纬六十度以南的地区应该不能产生法律效力。反之，如果适用《公约》中的大陆架制度，那么就应该能产生法律效力。到底适用何者，值得认真研究。

具体说来，委员会建议的法律效力之所以受《南极条约》的影响主要有三个方面的原因。一是《南极条约》本身的规定比较概括和模糊。该条约规定冻结领土主权要求，但没有对“领土主权”一词作出具体的解释，比如，它是否仅指南极的陆地地区，是否包含海底的大陆架，等等。因此，这里的领土主权是否包含《公约》中的沿海国对大陆架上的主权权利不清楚。二是适用范围的重合性。《南极条约》明确规定其仅适合南纬六十度以南的地区，但《公约》并没有规定自己不适用于南极地区，相反，它具有普遍适用性，包括南极地区。三是新法与旧法的冲突和一般法与特别法的冲突并存。从生效时间看，《南极条约》于1961年生效，《公约》是1994年才生效，按照新法优于旧法的原则，对南极地区应当适用《公约》的规定。然而，从解决问题的专门性角度看，《公约》涵盖了海洋法问题的方方面面，属于一般法的范畴，而《南极条约》专门用来解决南极地区问题，属于特别法或者专门法的范畴，按照特别法优于一般法的原则，对南极地区应当适用《南极条约》的规定。这些法律层面的原因交织在一起，足以使《南极条约》直接影响委员会建议的法律效力问题。

两种法律制度碰撞的背后面临的是两种不同利益的冲突。如果适用《南极条约》的规定，那么南极现状应该得到维护，南极地区继续为全人类服务和使用，但南极附近国家可能对此不满意。如果适用《公约》的规定，委员会建议能产生法律效力，那么位于南极附近的那些国家就可以凭委员会建议进入南极地区划定自己的外大陆架，从而打破《南极条约》所维持的现状，对邻近南极地区的国家比较有利，而其他国家则可能表示反对。这样一来，似乎形成了“两难”的局面，解决起来比较棘手。亚历克斯·艾菲任克认为，处理这个问题应该采取这样一种方式:南极条约体系的结构性模糊不受到损害，并且沿海国根据《公约》规定确定大陆架外部界限的权利得到保障。^[58]这是一个两全其美的目标，但从可行性角度看过于理想化，难以实现，因为两种法律制度都有其存在的合理性和必要性，两个条约都是完全有效的，并且在可预见的将来也都会继续有效，双方都没有否定对方的充足理由。(www.xing528.com)

理论上面临一种“两难”，那么实践中委员会又是如何处理这个问题的呢?在澳大利亚划界案中，澳大利亚共提交了10个区块的划界案，其中澳大利亚南极领地、凯尔盖朗深海高原和麦夸里海岭3个区块涉及南极地区。^[59]考虑到南极地区的法律地位，澳大利亚在给联合国秘书长的照会中请求委员会根据其规则暂不就划界案中有关附属于南极洲的大陆架的资料采取任何行动。^[60]对于澳大利亚划界案，美国、俄罗斯和日本也通过照会表示不承认对《南极条约》所辖地区内的任何领土权利主张，不承认任何国家对南极洲以外和毗邻的海地区的海底和底土拥有权利，支持澳大利亚请求委员会不就划界案有关南极区域部分采取行动。^[61]荷兰、德国、印度等国也不支持涉南极部分的提案。但所有这些反对挑战南极地区法律制度的国家中，都只是针对澳大利亚划界案中的南极领地区块，而对澳大利亚南部岛屿的大陆架延伸至南纬六十度以南的问题却都没有提及。^[62]对于划界案中所有涉及南极区块的部分，委员会最后作出的处理结果是，对南极领地区块涉及南纬六十度以南的地区，应澳大利亚的请求未采取任何行动，而对凯尔盖朗深海高原和麦夸里海岭地区大陆架延伸至南纬六十度以南则表示基本同意。^[63]这个结果令人非常疑惑和不解，因为无论根据澳大利亚的请求还是基于尊重南极地区法律制度的立场，委员会应当对划界案中所有涉及南纬六十度以南的地区不采取行动，而不是一部分不采取行动，另一部分表示同意。“一些利益相关国因此对委员会的处理结果颇有微词。”^[64]有的学者认为:“这是澳大利亚采取了声东击西策略的结果，一方面明知涉及南极大陆的大陆架即使提交也不会被审议，还不如借此机会展现国际姿态主动提出不要求委员会审议，事实上还博得了一些大国的赞赏和委员会的好感，把国际社会的注意力都吸引到其划界案的2号区域(南极领地区块)；另一方面，对4、6号区域(凯尔盖朗深海高原和麦夸里海岭地区)涉及侵入南极区域的问题避重就轻，只字不提，把国际社会可能产生的异议尽可能降到最低。”^[65]也就是说，澳大利亚通过一些“技巧”获得了委员会对4、6号区域的认可。这种说法是否站得住脚值得怀疑，毕竟委员会和广大国际社会不是轻易能蒙蔽过去的。还有的学者认为，有关南极地区的大陆架主张可以分为两类，一是主张由南极大陆向南大洋自然延伸的大陆架，二是主张南极地区以外的岛屿或地区的大陆架向南延伸越过六十度进入南极地区。^[66]从地图上看，澳大利亚南极领地区块，属于上述第一类主张，其余9个区块包括4、6号区域均在澳大利亚周围，属于上述第二类主张。^[67]委员会是否基于这两种不同情况采取了不同的态度，建议摘要中并没有对此作出说明，因此无从知晓。面对这种看起来自相矛盾的情况，一些学者认为，委员会已注意到在南极地区，《公约》和南极条约体系存在明显的冲突与矛盾，但作为一个由地质学家、地球物理学家和水文学家等组成的科学团队，委员会仅仅给与各国大陆架划界的科学和技术指导，法律制度上的冲突不是其考虑的范畴。^[68]

可见，关于南极地区，两种法律制度冲突与并存是一个摆在眼前的现实的问题，解决这个问题的途径可能不在于法律问题，而在于国际社会大多数国家的利益与南极地区邻近的国家的利益之间的衡量问题。利益背后是力量的较量，哪方面力量更为强大，哪方面的利益就更可能得到保障。正如迪莫·科伊夫罗瓦所总结的那样:“两极区域大陆架活动的现实证明，至少到目前为止，是权利规则而不是政治考量在主导国家的行为。”^[69]以澳大利亚主动申请委员会不对涉南极地区的部分采取行动来看，主张维持南极现状的国家的力量应当占据优势地位，因此，南极地区法律制度在当前主要还是靠南极条约体系来维护。与此相对应，委员会的建议在这种形势下难以发挥其法律效力，一方面委员会作出涉及南极地区的建议面临更多阻力，另一方面即便委员会作出了相应的建议，该建议对沿海国是否能真正产生法律效力还有待观察，毕竟沿海国在这种建议的基础上划定的大陆架外部界限能否具有终局性和约束力令人怀疑。