大陆架划界争议与性质问题研究

如果相邻或相向国家间存在大陆架划界争议，那么委员会建议的效力如何?是否影响沿海国之间的划界?对此，《公约》作出了非常明确但又比较概括的回答。根据《公约》第76条第10款、附件二第9条等的规定^[35]，委员会的建议不应该妨害沿海国之间的大陆架划界问题。这里的“妨害”一词应当是指不会造成不利影响的意思。大陆架划界争议对委员会建议效力的影响主要体现在两个方面。

首先是程序方面的影响，它能阻止沿海国提交的划界案进入委员会实质性审议程序，使委员会无法作出建议，因而就更谈不上建议产生法律效力的问题。所谓能否进入实质性审议程序，是指委员会收到划界案后，一般先进行初步审议，如果没有划界争议，则进入实质性审议环节，对有关的数据、图表等进行审核，最后作出相应的建议，反之则不做进一步审议。应该说，《公约》原则上并不禁止委员会在有划界争议的情形下作出建议，在《公约》中也找不到这样的条文依据，从第76条第10款和附件二第9条中，我们也无法得出这样的结论。然而，委员会制定的《议事规则》附件一第5条^[36]实际上对上述规定作出了进一步的解释，规定在有大陆架划界争议以及其他陆地或海洋争端的情形下，委员会不应审议沿海国提交的划界案，只有在争端所有当事国同意后，该划界案才能得到审议。这实际上将《公约》原则上不禁止审议有争议的划界案变成有条件审议，同时还将委员会不应审议的情形由《公约》规定的大陆架划界争议扩大到包括其他陆地或海洋争端，从而变相缩小了委员会建议的生效范围。如此解释是否能准确反映《公约》的意图仍然值得商议，但实践中，委员会是完全按照该条的规定进行操作的。例如在第一次审议俄罗斯提交的划界案时，由于俄罗斯与挪威在巴伦支海、与美国在白令海等海域存在划界争议，委员会因此对俄罗斯这部分划界案没有进行实质性审议。另外，每一个沿海国在向委员会提交划界案时，都会按照《议事规则》附件一第2条^[37]的规定告知是否存在划界争议。例如巴西^[38]、墨西哥^[39]、印度尼西亚^[40]等在向委员会提交划界案执行摘要中，都向委员会表示其划界案不涉及划界争议。

其次是实体方面的影响。大陆架划界争议和其他陆地或海洋争端的存在能直接阻止委员会建议产生法律效力。根据《公约》第83条的规定，相邻或相向国家间大陆架划界争议应当由争端当事国协商解决或者通过其他途径解决，因此，在争端当事国已经就划界争议达成协议的情况下，委员会的建议不影响该协议的效力。也就是说，在有划界争议的情形下，即便所有争端当事国同意委员会审议沿海国提交的划界案，委员会针对该划界案作出的建议也不能产生法律效力，尽管该建议可能会满足了沿海国同意这个一般生效条件。《公约》作出如此规定的原因很明显，不希望委员会成为一种类似法院或仲裁方式的居中解决争议的机构，只要委员会建议可能影响国际争端的解决，就坚决不让它生效。所以，在此情形下，如果委员会建议不影响任何其他国家的边界利益，建议就可能变得有拘束力。^[41]相反，提交的划界案中影响他国边界利益的潜在性能够有效摧毁委员会作出的任何建议的约束性质。^[42]实践中，在存在大陆架划界争议的情形下，不少国家虽然同意了委员会审议提案国提交的划界案，但一般都会说明该建议不影响双方之间解决划界争端。例如，针对澳大利亚提交的划界案，东帝汶在给委员会的照会中特别指出，委员会针对提案所做的建议，不应影响东帝汶和澳大利亚之间的划界问题。^[43]挪威提交划界案后，丹麦、冰岛、俄罗斯等都做了和东帝汶类似的表述。^[44]当然，这些国家在向委员会提交划界案时，也会主动说明对于涉及争议的地方作出的建议，不会影响划界问题。虽然如此，存在划界争议的情形下，委员会作出的建议并不是绝对不会产生约束力，如果有划界争议的当事国订立协议，同意根据委员会的建议确定它们之间的大陆架界限，那么委员会的建议对争端当事国就可能具有约束力，只是此时这种约束力并非来源于《公约》第76条第8款的规定，而是来源于双方之间签订的协议。例如，在挪威提交的划界案中，由于挪威西南森海盆构成挪威与俄罗斯之间的海洋争端，但俄挪两国并没有尝试划界，而是一致同意由委员会来决定挪威大陆架外部界限的东边的定点，这些点也同时是连接俄罗斯大陆架外部界限西边的定点。^[45]在这种框架下，委员会的建议才能对西南森海盆有约束力，有效消除划界争端。^[46](www.xing528.com)

大陆架划界争议和其他海洋或陆地争端问题已经成为沿海国提交划界案和委员会审议划界案时必须考虑的前提问题，不仅因为它无论从程序还是实体角度都能直接影响委员会建议的效力，更重要的是划界争议问题归根结底不属于委员会的职能范畴。“在划界争议问题上，任何建议都不能逾越国家间的协商。”^[47]所以，《议事规则》附件一第1条特别强调:委员会确认，对于在划定大陆架外部界限方面可能发生的争端，各国对争端的有关事项具有管辖权。