大陆架界限委员会建议的实施问题探究

委员会建议的生效必然伴随着委员会建议的实施，如果委员会建议无法得到实施，那么它的生效也就失去了意义。根据《公约》规定的建议职能，委员会只负责审议沿海国提交的划界案和作出相应的建议，至于建议作出后的实施问题，似乎与委员会没有太大的关系。另外，根据《公约》第76条第8款的规定，是否接受委员会的建议和在建议的基础上划定大陆架外部界限的最后权利依然由沿海国自己所掌握，尽管沿海国为获取权利事实上最终不得不接受委员会建议并划定外部界限。因此，可以自然而然地推知，委员会建议的实施问题基本上由沿海国来进行。也就是说，实施委员会建议的主体不是委员会本身，而是沿海国。正如莫莉·沃森所言:“尽管委员会的建议具有约束力，但这个机构没有权利强制实施它们。”^[32]

委员会建议实施问题的核心是确保在建议的基础上划定沿海国的大陆架外部界限。这里面存在几个问题。首先，如何确保划定的界限符合委员会建议的要求。虽然实践中委员会所建议的界限一般比较明确具体，但是也必须坚持一个最基本的原则，那就是划定的大陆架外部界限不能超过委员会建议的界限的范围。许多学者提出的所谓“在建议的基础上”如何界定的问题就应当根据这个原则来解决。具体说来就是，沿海国既可以自动放弃一些权利，划定小于委员会建议范围的外大陆架界限，尽管一个国家通常不会这么做，也可以通过划定与委员会建议的界限相同的界限，使本国外大陆架权利最大化。其次，沿海国应该以什么样的形式划定“界限”。《公约》对此有比较明确的规定，要求沿海国应当以适当的国家程序划定其大陆架外部界限。^[33]但是对于何为适当的国家程序，公约没有做进一步说明。一般来讲，该程序应当是由沿海国有权机关作出的、对国内外进行宣布的、具有法律效力的一种权威决策。这种决策可以表现为政府颁布的法令，例如日本就采用这种方式，也可以表现为立法性规定。再次，判断是否正确实施委员会建议的主体应当是谁。《公约》规定由沿海国最后划定其大陆架外部界限，实际上等于赋予了沿海国实施建议的权利，然而，该权利行使是否正确应由谁来判断，却没有做任何说明。如果国际社会或者其他国家认为沿海国并没有在委员会建议的基础上划定其大陆架外部界限，那么这种界限的确定性和拘束力如何?在引起争议的情况下，应该由谁来解决?通常情况下，由于委员会建议的界限比较明确，有比较清晰的经纬度作为判断依据，这个问题出现的可能性应该不大，但是由于委员会并不是解决国际争端和法律问题的机构，这种不确定性的存在有可能导致与《公约》其他部分争端解决机制之间出现协调问题。最后是存档问题。根据《公约》第76条第9款的规定，沿海国应将永久标明其大陆架外部界限的海图和有关情报，包括大地基准点，交存于联合国秘书长。秘书长应将这些情报妥为公布。不过目前获得委员会基本认可的建议的沿海国中，绝大多数并没有划定相应的大陆架的外部界限，也没有一个国家向秘书长交存上述资料和情报。例如，2009年朱莉·波尔森就指出:“没有一个国家向联合国秘书处交存委员会建议的划界，因此很难评估第76条的成功性。”^[34]虽然如此，但应该可以推定，秘书长公布这些情报的时间点可以被认为是委员会建议最终得到实施的标志。(www.xing528.com)

可见，沿海国接受委员会建议后，建议的效力能否得到最终贯彻实施，依然存在一些不确定问题，在这其中，沿海国的作用至关重要。