大陆架界限委员会建议的性质研究揭示立法行为

如果说从宏观角度看，《议事规则》和《准则》分别是《公约》“程序法”和“实体法”方面的“执行细则”的话，那么从这两个文件的微观角度，也就是它们的具体内容看，可以发现委员会制定和通过的这两个文件具有希望《公约》缔约国遵守其建议的一种内在的倾向性。理由如下:

一是《议事规则》倾向于强调委员会的独立性。依照《公约》的规定，委员会确实应当是一种独立的机构，其委员是以个人身份而不是以派遣国身份履行职务。虽然如此，但是在关于委员会审议沿海国划界案的具体程序上，《公约》并没有作出详细规定，更没有特别限制沿海国参与审议程序的权利。然而，《议事规则》在某种程度上对沿海国参与议事程序作了某种程度的限制性规定。这一点可以从委员会相关会议上看出来。例如，在2002年委员会第十届会议上，委员会成员就对沿海国代表参与审议划界案程序的权利发生了一些争议，Kazmin先生就主张沿海国代表有权根据《公约》附件二第5条参加议事程序，但是委员会主席却表达了不同看法，认为没有这个必要。^[94]这两种观点争论激烈，以致委员会要通过无记名投票的方式表决决定，结果是沿海国代表无权参与该程序。应当说，在国际事务中，涉及某一国问题时，允许该国参与解决问题的程序是比较正常的，即便是国际法院或者法庭，至少可以通过诉讼程序保障当事国的参与权利，但是根据《议事规则》，沿海国仅拥有非常有限的参与权利，这充分说明委员会希望保持其议事的独立性，避免过多受沿海国的影响，以体现其权威作用。

二是《议事规则》对沿海国不同意委员会建议的相关内容规定得极少和简单。《议事规则》包括十六大部分和七个附件，内容全面具体，注意力基本集中在履行《公约》规定的建议职能和咨询职能上。关于沿海国可以不同意委员会建议的规定仅有第53条第4款，而且与《公约》规定相比，没有任何的细化性条款，且该款具有强烈的要求沿海国继续提交划界案的含义。这说明在委员会看来，提交划界案对沿海国来说是一种义务性的规定，是“早晚的事”，委员会似乎没有必要在这个问题上花费精力。(www.xing528.com)

三是《准则》具有明显的要求沿海国遵循委员会建议的导向性意图。委员会制定和通过《准则》不仅仅是为了履行《公约》规定的职能，而且期望沿海国能遵守其根据《准则》作出的建议。“委员会制定《准则》的目的是，向希望提出关于从测算领海宽度的基线扩展到200海里以外的大陆架外部界限的数据和其他材料的沿海国提供指导。《准则》澄清委员会在为提出建议目的而审议每一划界案时审查的可接受的科学和技术证据的范围和深度。”^[95]同时，委员会希望《准则》在引导沿海国划界方面具有统一不同看法，形成权威意见的意图。这一点在《准则》导言中也可以直接看出来。委员会在其中说到:“设计这套《准则》是为了确保沿海国在编制科学和技术证据时按照统一和扩大的国家惯例。”^[96]

委员会并没有像一些学者当初所认为的那样，“根据附件二拥有一些权力，将会规定一个沿海国必须遵守委员会的建议的程序”^[97]，而是严格依照国际法规则，本着既不为沿海国增加或减少权利和义务的原则，为履行职责制定了属于自己权限范围内的工作规则。但是，由于委员会的特殊地位，其制定《议事规则》和《准则》两个文件的“立法行为”，在大陆架外部界限的确定问题上依然具有重大的意义，不仅奠定了委员会工作的基础，而且将《公约》规定予以细化，使其具有可执行性和适用性。更为关键的是，这两个文件在引导沿海国提交划界案，统一大陆架外部界限的划定方法，推动委员会建议被沿海国采纳，使建议产生法律后果方面起了非常重要的作用。