大陆架界限委员会建议的性质问题研究成果

委员会建议是不是一种国际法上的法律行为，应当从国际法上法律行为的构成要件逐一进行分析，方能确定。

(一)委员会建议可归因的主体

委员会可归因的主体问题，在这里主要是指委员会作出的建议是归因于委员会本身还是归因于联合国的问题，毕竟委员会的全称是“联合国大陆架界限委员会”。如果委员会本身具有国际法主体资格，那么作出建议的主体当然是委员会，如果委员会本身不具有国际法主体资格，那么是否要归因于联合国?又或者作为一种特殊的情形对待?这是一个需要探讨的问题。解决这个问题的前提是确定委员会是否具有国际法主体资格或者具有相当的地位。

1.委员会拥有比较完整的组织架构和议事体系

为确立委员会的职能和地位，《公约》专门用附件二对其作出规定。委员会正式成立后，经缔约国同意，又相继制定了《委员会议事规则》和《科学和技术准则》，进一步细化了《公约》的规定，使委员会拥有了比较完整的组织架构和详细的议事程序。在人员组成方面，根据《公约》附件二第2条的规定，委员会由21名委员组成，这些委员是地质学、地球物理学或水文学方面的专家，由《公约》缔约国从其国民中选举产生，选举时应妥为顾及确保公平地区代表制的必要，委员应以个人身份任职。该条详细规定了委员的初选和选举方式，并且规定，委员会的委员任期为五年，可以连选连任。在职能方面，根据附件二第三条的规定有两方面，一方面是委员会应审议沿海国提交的扩展到二百海里以外的大陆架的外部界限的资料和其他材料，并作出建议；另一方面是根据沿海国的请求，在编制第一方面所提的资料时，提供科学和技术咨询意见。在议事程序方面，根据附件二第五条和第六条的规定，委员会应当成立一个由七名委员组成的小组委员会，小组委员会在审议沿海国的划界案后所提出的建议，应交由委员会进行审议，委员会以出席并参加表决的委员三分之二多数核准。在经费方面，根据附件二第2条第5段的规定，委员在执行委员会职务期间的费用由提出该委员候选人的缔约国承担，委员会审议沿海国划界案的相关费用则由提出该划界案的国家承担，委员会秘书处则由联合国秘书长提供。《公约》附件二条文不多，但基本勾勒了委员会组织架构的全貌。《委员会议事规则》和《科学和技术准则》出来后，有关委员会委员的选举、委员回避、建议的表决、资料保密要求、数据测量方法等都得到了充分的完善。可以说，现在的委员会已经是一个架构齐全、运转流畅、功能正常的机构了。

2.影响委员会国际法主体资格地位的几个问题

虽然委员会有一个相对完整的组织架构，但是与一般国际组织相比，其本身是否具有国际法主体资格仍然存在不少争议和疑问。例如，安德鲁·塞尔迪就认为委员会缺少国际法律人格。^[99]而安娜·卡夫纳则认为:“委员会作为独立的机构，通过一部分来源于主权权利的授权，代表国家利益行事。”^[100]委员会国际法律人格问题争议的产生，一方面是由于《公约》本身没有对此作出明确规定，另一方面是由于委员会与一般国际组织的机构相比，确实仍然存在一些问题。

首先是组成人员问题。与很多国际组织的组成人员是专职人员相比，委员会并不要求其委员是专职的，很多委员在其所属国家内仍然担任其他职务，因此有学者认为，这难以确保委员专心为委员会工作。委员会的委员是否属于联合国工作人员也是一个问题，其成员过去甚至抱怨不能进入联合国总部参加全体会议，除非与由导游带领游览这栋大厦的游客一起排队近一个小时才能进入。^[101]虽然《公约》附件二第2条第一段要求委员以个人身份任职，但其本身却是由缔约国选出来的，委员能否独立履行职责因此受到一些质疑。

其次是经费问题。根据《公约》附件二第五段的规定，委员会似乎没有任何自己的经费，其经费分为三个部分:委员工作的费用和报酬；沿海国因提交划界案引起的委员会消耗费用；秘书处的费用。第一块经费由委员所属的缔约国提供，第二块费用由提出划界案的沿海国自己提供，最后一块费用实质上由联合国秘书处提供。学者对第一块费用批评最多。苏亚雷斯就指出:“委员会成员的工作费用和报酬，与委员会的负担来说，是一个非常尖锐的问题。”^[102]确实，第一块经费中，委员工作报酬的有无和多少以及因工作而产生的费用的报销都要受提名国的影响，如此一来，委员履行职责的积极性和独立性难免受到影响。这个问题已经引起委员会的重视。在2000年10月的第55届会议上，联合国大会就赞成《公约》缔约国会议提出的建立一个自愿的信托基金的提议。^[103]

再次是秘书处运作问题。大多数国际组织通常都拥有自己的秘书处，而委员会没有自己的秘书处。根据《公约》附件二第五段的规定，委员会的秘书处由联合国秘书处提供。联合国秘书处负责为委员会提供服务的部门实质上是法律事务厅的海洋事务和海洋法司。该司核心职能介绍第(d)项规定:向大陆架界限委员会提供实质性服务、技术援助和设施，以便委员会审查沿海国就划定其大陆架外部界限的问题提交的报告。^[104]委员会不建立自己的秘书处的原因可能是为了节约人员和经费。

以上是委员会的组成机构存在的一些问题，有些方面可能使委员会工作的效能和独立性受到一定程度的影响，但不构成实质性影响，因此不能据此就认定委员会不具有国际法主体资格。对于这个问题，还需要从国际法主体本身出发进行考察。

3.委员会就其职能范围内的行为发挥类似国际法主体的作用

所谓国际法主体，又称国际法律人格者或国际人格者，是指被赋予国际法律人格而有能力承担国际法上的权利和义务的实体。^[105]国际法学界对国际法主体构成要件的观点有所差别。梁西认为，国际法主体必须具备独立参加国际法律关系的能力、直接承担国际法上的义务的能力和直接享受国际法上权利的能力三方面要件。^[106]杨泽伟则将这三个要件中的后面两个要件合并为一个要件，认为必须具备能直接参加国际法律关系和能直接承担国际法上的权利和义务两个条件。^[107]王铁崖认为，国际法主体必须具备独立参与国际关系的能力、直接承受国际法上权利和义务的能力以及具有独立进行国际求偿的能力三大要件。^[108]邵津认为，国际法主体必须具备享受国际权利和承担国际义务的能力、参加国际关系活动的能力和是“实体”三方面要件。^[109]国际求偿能力实际上是包含在权利能力和义务能力中的，“实体”则是行为体的基本构成要素，国际关系活动不可能是由虚拟体作为主体，也没必要再提，所以这里采纳第一种观点，对委员会是否具备国际法主体资格进行分析。(www.xing528.com)

委员会不是国家，所以只能从类似国际组织的角度分析其国际法主体资格地位。首先，目前还没有充分的证据证明委员会具有普遍参加国际法律关系的能力。国际组织作为国际法主体，其参加国际法律关系的能力表现在两个方面，一是在一定范围内有独立参与国际法律关系的能力，二是在其职权范围内具有国际上的权利能力和行为能力。^[110]委员会具有根据《公约》规定履行职责的能力，这可以从两个方面得到证明。一方面是条约的明文规定。委员会是根据《公约》第76条第8款和附件二成立的机构，其职权范围早就规定在上述条文中，即审议沿海国提交的有关划定其200海里外大陆架外部界限的划界案并提出建议和为这些国家就200海里外划界案有关资料准备提供科学和技术咨询意见。另一方面是委员会的实践。自1997年委员会成立至2015年3月11日，委员会已经召开36届会议^[111]，先后完成了制定《议事规则》和《科学和技术准则》、选举委员、确定培训课程大纲、筹备自愿信托基金等一系列事项，使自身成功运转起来。自2001年收到俄罗斯提交的第一份划界案至2020年6月15日，委员会已经接收到92份划界案(含修订案)，并且在独立审议的基础上作出了35份建议(含对修订案作出的建议)。^[112]可见，委员会在职能范围内参加国际关系的能力是没有问题的。然而，这并不代表委员会就具有独立参加国际关系的能力。独立参加国际关系的能力应该表现在一个国际组织除履行本身职能外，还应当具有超越该职能范围参与必要的国际法律关系的活动能力。例如，在执行联合国职务时遭受损害的赔偿案中，国际法院就论证了联合国具有为其服务的人员和其本身受到损害进行国际求偿的能力。委员会是否具有类似能力，目前还没有足够的证据证明。

4.联合国不应作为委员会建议归因的主体

虽然委员会的全称是“联合国大陆架界限委员会”，并且委员会的秘书处由联合国秘书处提供，但并不能因此就将建议的主体归因为联合国。一是冠以“联合国”这个名称并不代表作出建议的主体就是联合国。实质上，联合国是一个规模庞大的系统，其内部结构极其复杂，既有完全隶属于联合国的大会、安理会、秘书处、托管理事会等不具有国际法主体资格的机构，又有国际劳工组织、世界卫生组织、国际电信联盟等具有国际法主体资格的专门机构，还有国际法院、前南斯拉夫国际刑事法庭、卢旺达问题国际刑事法庭等具有国际法主体资格的司法机构。二是联合国为委员会提供秘书处不能代表“建议”就由联合国作出，提供秘书处应当主要是基于经费节约、经济方便等因素。三是《公约》的成员国与联合国的成员国并不完全一致，而委员会是根据《公约》成立的专门机构，将委员会作出的建议归因于联合国显然不符合逻辑。虽然有时候联合国大会可以支持或同意《公约》缔约国会议提出的一些建议，如为委员会运转成立自愿基金委员会，但是这是联合国大会行使支持和鼓励各国依国际法解决问题的职能而已，同时联大的决议一般没有法律约束力，通常只是一种政治上的支持。

因此，作出建议的主体最终应当归于委员会本身，而不是联合国。虽然没有确切证据证明委员会的国际法主体资格，但其在职能范围内的国际权力能力和行为能力是应当得到肯定的。所以，如果仅限于从职能范围来看的话，委员会实际上具有类似于或者相当于国际法主体的资格或地位的。

(二)委员会作出建议过程中的意思表示要素

委员会作出建议时，是否具有引起国际法律关系产生、变更和消灭的意图，并且将这种意图以某种形式表达出来，是判断委员会意思表示要素的两个重要标准。

如何判断这种意图，可以从几个方面阐明。首先，《公约》成立委员会的原因和目的是什么?回答该问题依然离不开《公约》第76条第8款和附件二的规定。第8款规定:“从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的情报应由沿海国提交根据附件二在公平地区代表制基础上成立的大陆架界限委员会。委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议，沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。”该段有两句，至少包含了《公约》三个层面的意图。一是要求沿海国向委员会提交测算其200海里外大陆架界限的情报。这对沿海国来说是一种提交的义务，对委员会来说，则是一种接收的义务，说明《公约》要求委员会掌握沿海国200海里外大陆架界限的基本情况。第二层意图则比第一层递进一步，要求委员会在掌握沿海国情报的基础上，对沿海国划定大陆架外部界限的事项提出建议。这里《公约》既没有明确授予委员会确定沿海国外大陆架界限的司法裁判权，也没有明确授予该问题的决定权，只是明确规定了建议权，当然这种建议权同时也是一种义务。第三层意图则“暴露”了委员会的最终和真实意图。该意图放在第8款的最后一句话中，规定沿海国在建议基础上划定的大陆架界限有确定性和拘束力。从这里可以看出，《公约》既要求沿海国在建议的基础上划定大陆架界限，还希望使沿海国的大陆架界限具有确定性和拘束力。《公约》附件二的一些条款也可以比较直观地了解成立委员会的原因和目的。附件二第3条规定了委员会的两个职能:审议沿海国提交的扩展到200海里外的大陆架界限的资料和其他材料并作出建议的职能；提供科学和技术咨询意见的职能。这说明《公约》要求委员会为沿海国划定外大陆架界限做某种程度的把关。附件第7条规定，沿海国应依第76条第8款的规定并按照适当国家程序划定大陆架的外部界限。这说明为沿海国划定大陆架外部界限是成立委员会的目的之一。所以，《公约》成立委员会主要有两方面目的或意图，一是确认沿海国200海里外大陆架权利主张是否合法，二是为沿海国划定具有确定性和拘束力的外大陆架界限提供基础。

其次，委员会本身作出这种建议时，是否明知自己的行为能引起法律后果?委员会就其职能而言已经具备相当于国际法主体的资格或地位，因此其认知能力不存在疑问，关键的问题是，委员会是否认为其本身的行为会引起法律后果。这一点可以从委员会履行职能的行为推论出来。由于委员会是根据《公约》规定设立，根据上述对《公约》成立委员会目的或意图的论证可知，委员会是《公约》用来对沿海国划定200海里外大陆架界限进行把关的一种“工具”、“方法”或“手段”，而且很明显这种“把关”行为会影响沿海国外大陆架界限的确定性和拘束力，影响沿海国外大陆架的权利。委员会明知其履职行为会引起一定的法律后果而为之，说明委员会是具有这方面意图的。

最后，委员会不但具有这种意图，还将这种意图以一定的形式表达了出来。这里的表达形式就是以书面的形式回应沿海国提交划界案的行为，其中书面建议就是这些形式中的一种。^[113]之所以说建议只是其中的一种表达方式，是因为对于沿海国提交划界案的行为，委员会并不一定就会作出相应的建议，有些国家的划界案如不符合《公约》规定的审议条件，可能根本就不会进入委员会的实质性审议程序。沿海国提交的划界案只有符合一定的条件，委员会才可能作出建议。

(三)委员会作出建议的行为满足一定条件后能引起国际法律后果

委员会的建议能否引起国际法律后果，是指委员会作出的建议能否引起国际法律关系的产生、变更和消灭，能否引起国际法上有关权利或义务发生变动。解决这个问题，正确认识委员会与沿海国之间的相互关系非常重要。根据《公约》规定的大陆架制度，尤其是关于确定沿海国200海里外大陆架界限的有关规定，沿海国如主张外大陆架权利，需向委员会提交关于200海里外大陆架划界案，委员会审议该划界案并作出全部或者部分确认的建议后，沿海国才可能获得相应的外大陆架权利。在这个过程中，委员会是根据《公约》规定的职能行事，而不是像国与国之间那样，平等进行协商，因此，委员会与沿海国之间在外大陆架问题上的关系类似一种行政主体与行政相对人之间的关系，或者类似一些国际组织与其成员国之间的关系。那么，在这种关系下，一般来讲，委员会的建议在作出后就应当能引起国际法律后果，因为行政主体依法作出的行政行为或者国际组织依据职能作出的决议通常在作出后即能产生法律效力。然而，委员会与沿海国之间又不完全属于上述两种关系，因为根据《公约》第76条第8款的规定，委员会的建议作出后，如果肯定了沿海国的全部或者部分权利主张，也不必然就可以产生国际法律后果，因为沿海国拥有不同意委员会建议的权利。除非沿海国接受了委员会的建议，受委员会建议的约束，才能形成新的权利义务关系，从而引起国际法律后果。这种新的关系就是沿海国本身要依照委员会的建议确定其外大陆架权利的范围，这既是一种权利，也是一种义务。如果委员会在建议中没有支持沿海国的权利主张，那么根据正常推理，由于没有沿海国会对此种建议表示接受，这种建议当然也就不会产生法律效力。不过应当注意的是，沿海国为获取外大陆架权利，就其划界案可以不同意委员会的一个或者多个建议，但最终必然接受关于该划界案的某个建议。这是沿海国获取外大陆架权利不得不作出的选择，哪怕这种选择最后依然并不令沿海国满意。委员会这种凭借自身职能使沿海国最终必然接受其某个建议的能力，就是委员会建议能够产生法律效力、引起国际法律后果的根本原因。通过上述分析可知，委员会作出建议的行为能够产生国际法律后果，但是也必须满足一定的条件方有可能。另外，由于委员会与沿海国在外大陆架制度中的相互关系并不属于协商或者缔约之类的关系，因此，委员会作出建议的行为既不属于单方国际法律行为，也不属于单纯的行政行为。

综上，依托法学研究的基本方法，站在法律行为的角度，对委员会作出建议的行为进行分析后可知，虽然没有充分的证据表明委员会具备完全的国际法主体资格，但其在职能范围内的国际权力能力和国际行为能力是毋庸置疑的，已经具有类似于或者相当于国际法主体资格的地位，因而其作出建议的行为虽不完全符合国际法上法律行为的构成要件，但能够引起国际法律关系的变动，产生相应的法律效力，而不仅仅是一种“建议性的”行为。