大陆架界限委员会建议的性质问题分析

这里所归纳的委员会建议具有法律效力的观点一般是从学者的直接论述中得出来的。因为关于委员会建议性质的观点多而繁杂，间接地推论其他学者的观点可能会带来观点归纳不科学的后果。在认为委员会建议具有法律效力的观点中，有的仅承认建议具有一定的法律效力或者有条件地承认这种效力，有的则比较全面地肯定了建议的法律效力。

海伦娜·查纳在论述委员会及其程序时谈到:“尽管《公约》规定委员会建议是‘终局性的和有约束力的’，但最终还是需要提案国来划定自己的边界线，这一点有必要予以坚持。”^[39]根据该观点，《公约》已经规定了委员会的建议具有约束力，沿海国只是在最后划定其边界而已，而且沿海国划定其边界的行为似乎不对委员会建议的约束力问题构成影响，在其中也没有起什么作用。由于事实上《公约》第76条规定的是沿海国在委员会建议基础上划定的外部界限具有“终局性和约束力”，而没有直接规定委员会建议是终局性的和有约束力的，因此，可能不能排除海伦娜·查纳将这二者混为一谈，当然也可能是他确实认为《公约》事实上就是这么规定的，或者产生了这么一种效果。

安吉勒·史密斯在论述确定海洋边界的工具时指出:“委员会决定一国专属经济区外大陆架外部界限管辖权主张的合法性或有效性。”^[40]“根据《公约》授权，委员会是一个国际性机构，针对沿海国的请求，作出确定该国大陆架界限的建议。”^[41]通过在术语上表述为‘建议’的意见，委员会的建议对提交请求的国家是‘终局性和有约束力的’。”^[42]这种观点是一种相对完整的表述和概括。首先，安吉勒·史密斯肯定了委员会能使一国外大陆架权利成为合法，并且在其中起决定性作用。其次，他认为委员会这种确定合法性或有效性的权力来源于《公约》的授权是有充分的法律依据的。第三，他直接指出委员会建议具有法律效力。当然，建议在这里主要指向的对象是提交请求的国家，至于对其他国家效力如何，Smith没有作出说明。安吉勒·史密斯在这里还特别强调，委员会是通过建议中所包含的意见来起作用。

彼得·雷普利认为:“委员会建议本质上是一种没有约束力的科学和技术性建议。”^[43]“委员会建议对提案国没有约束力，但如果在建议的基础上确定其大陆架的外部界限，那么该建议就变成终局性和有约束力。”^[44]可见，彼得·雷普利承认委员会建议能产生约束力，但是这种约束力的获得事实上取决于沿海国对委员会建议的态度和划界行为。如果沿海国同意该建议并在此基础上划定了外大陆架的外部界限，那么委员会建议从一种没有约束力的建议变成有约束力的建议；如果沿海国不同意委员会建议，那么该建议就没有约束力。依这种观点，委员会的建议在性质上其实是中性的，只是在条件具备时，才会产生法律效力。

布瑞恩·斯皮尔曼结合俄罗斯大陆架界限的扩张问题对《公约》第76条第8款做了研究。他认为:“尽管委员会的权力表现为纯粹的咨询性或劝告性，而且可能仅对官方的提案作出回应，但第76条第8款规定一个国家应该选择遵守委员会的建议，这种界限因此变成‘终局性的和有约束力的’。”^[45]在讨论委员会与提案国间意见的变化互动时，他又指出:“如果建议不影响其他国家边界利益，该建议可能变得有约束力。”^[46]“一项提案中的潜在的偏见可能有效地损害委员会任何建议的约束性质。”^[47]解读这些论断可知，布瑞恩·斯皮尔曼认为从表面上看委员会的建议是咨询性或劝告性的，但《公约》实质上是要求沿海国尽量遵守该建议，建议在性质上是可以产生约束力的，但是需要满足一定的条件，如国家要选择遵守该建议、建议内容不影响其他国家的利益、尽量不包含潜在的偏见性影响等。简言之，该观点其实就是有条件地承认委员会建议能产生法律约束力。(www.xing528.com)

莫莉·沃森在研究北极地区国际争端的解决方法时认为:“通过将《公约》确定为管理性的法律，北极国家将会受到由委员会所作出的决定(建议)的约束，而且没有其他选择，例如根据习惯法不受这种约束。”^[48]在论述国家间争端的解决时，他进一步指出:“一个国家的主张受制于其他国家的相反的主张，而且虽然委员会的建议是有约束力的，但该机构没有权力去强制执行它们。”^[49]这说明，莫莉·沃森一方面承认委员会建议具有约束力，另一方面又认为委员会没有强制执行建议的权力。但是这一点对国际法来说丝毫不奇怪，因为国际法主要依靠国家的自觉遵守，而且迄今为止，没有多少国际机构有对国家强制执行国际法的权利。

李毅是中国学者中直接而且明确提出委员会建议的性质问题的人。他在研究委员会在外大陆架划界中的作用时，专门提出这个问题并单列出一部分对该问题予以讨论，指出委员会的建议在性质上究竟如何界定可能是容易引起争议的问题。^[50]接着他直接表明了自己的看法，认为“对于《海洋法公约》的缔约国而言，大陆架界限委员会的建议具有一定的法律效力，但这种建议似乎又不能简单地等同于司法判决”^[51]。此观点需要从三个方面理解。一是委员会建议仅对缔约国有效。二是建议仅具有“一定”的法律效力。李毅之所以这么表述，主要是因为沿海国可以不同意委员会的建议，使该程序或过程无休止地进行下去。三是李毅明确指出:“建议既非一个司法式的判决，又非一个纯粹的参考意见。”^[52]对于建议为什么具有法律效力，李毅似乎也没有给出特别的理由，仅引述了《公约》第76条第8款的规定。但与之前指出的问题一样，该规定其实只直接规定了在建议基础上划定的大陆架外部界限的约束力问题，因此，事实上李毅也没有区分建议的约束力和界限的约束力问题。

吴迪在对北极地区200海里外大陆架划界法律问题研究时提出:“但是建议是否具有‘终局性约束力’，取决于国家实际上是否遵守了委员会建议。”^[53]他还认为:“选择遵守《公约》及委员会建议可能更符合相关国家的长远利益。目前相关国家实践并没有否定建议的‘终局性约束力’。”^[54]据此，委员会建议作出后，并不必然产生终局性约束力，只有在国家选择遵守的条件下，才能有效。而且，建议所具有的终局性约束力的关键不是来源于《公约》如何规定，而是国家实践。这很明显是一种实践主义的观点，具有理论上的不确定性。因为虽然实践中确实还没有哪一个国家直接否定建议的“终局性约束力”，但是由于《公约》明确规定了沿海国可以不同意委员会的建议，因此不能排除实践中出现一国认为建议不符合其利益而否定建议约束力的情况。对于这一点，吴迪自己也说:“未来是否有国家提出不同意见，有待于国际实践的进一步检验。”^[55]

潘军在研究委员会时认为:“委员会已由最初一个咨询性的技术机构，演化为一个被西方学者称为集技术、法律及政治为一身的‘混合体’。”^[56]从技术上看，它是“审核者”；从法律上看，它是外部界限“合法性”的“决定者”；从政治上看，它是沿海国“角逐”的“政治舞台”。^[57]值得注意的是，这里提出的“合法性”的“决定者” 的观点，与第一大类观点仅提出建议确认沿海国外大陆架权利主张合法更进了一大步，因为潘军还明确指出:“这种‘建议’具有相当的权威性和强制性。因此，该委员会的职权远远超出一个一般性的咨询性技术机构所能被赋予的权力。”^[58]这里所谓的“强制性”，实际上就是指具有法律上的强制约束力。当然，在他看来，委员会建议具有强制性同样是附条件的，那就是沿海国在建议的基础上划定了其200海里外大陆架的外部界限。孟详春、韩成标在研究200海里外大陆架法律制度与中国问题时表达了与潘军相似的观点。^[59]