中国个人家庭教育投资政策分析

1949年—1978年这一历史时期，国家和政府财政实力不足，因而那时教育财政实行的是“两条腿走路”的方针，通过多种渠道解决办学经费问题。一方面是从国家财政预算（包括中央财政和地方财政）安排资金举办各级各类公办学校，资助民办学校；另一方面，大力提倡、鼓励工矿企业、机关、团体等单位及农村社队筹集资金兴办学校。教育事业经费管理主要实行“统一领导，分级管理”下的“条块”结合、以“块块”为主的管理体制^[18]。由于当时计划经济条件下对个人待遇实行的是职工福利“统包”和低工资制度，因而在个人正规学校教育收费方面也实行了如下方式：小学和初中阶段不缴纳或仅缴纳少量的学费，只需缴纳数额很小的杂费；普通高中只收很少的学杂费；高等教育和中等职业教育不但不收学费，还发给学生一定数额的助学金。不过，对于这些收费规定，政府和教育主管部门一直没有出台正式的法规文件予以明示（除了对助学金有若干专门行政规定予以明确之外），一部分有关内容只是在其他教育政策规定中偶有涉及，当然更没有专门的对个人和家庭教育支出的相关规定。

1978年国家开始实行“改革开放”政策，各项工作转移到以经济建设为中心的轨道上来。但对教育财政和个人家庭教育支出的政策依然基本延续了以前的做法，没有出台这些方面的相关政策和法规。直到1986年出台的《中华人民共和国义务教育法》才比较正式地做了相关规定，如该法第十条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金，帮助贫困学生就学。之后国家教委又为该法制定了《义务教育法实施细则》，第十七条规定：实施义务教育的学校可收取杂费；收取杂费的标准和具体办法，由省级教育、物价、财政部门提出方案，报省级人民政府批准；对家庭经济困难的学生，应当酌情减免杂费；其他行政机关和学校不得违反国家有关规定，自行制定收费的项目及标准；不得向学生乱收费用。第十八条规定：享受助学金的贫困学生是指初级中等学校、特殊教育学校的家庭经济困难的学生，少数民族聚居地区、经济困难地区、边远地区的小学及其他寄宿小学的家庭经济困难的学生；实行助学金制度的具体办法，由省级人民政府规定。由于《义务教育法实施细则》中规定学校可以收取杂费，许多地方和学校以此为借口，把越来越多的收费项目纳入到“杂费”项目里，一些中小学甚至向学生家长所在单位摊派索要财物。为此，当时的国家教委、国家物价局和财政部于1989年发出关于整顿中小学收费项目有关问题的通知，其中除了重申中小学学杂费的收费标准之外，还强调严格控制代收费用以及对于转学的学生不收取学杂费之外的其他费用。通知还提出学校原则上不接受借读的学生，如确因家长工作和生活特殊情况，需接收户口不在本地的子女借读时，必须经当地教育行政部门批准，可适当收取借读费。此通知实际上起到了允许中小学收取借读费的作用。

1987年之前，普通高等学校虽然招收了少数委培生和自费生，但大部分学生不用缴费，而且享受国家发放的助学金，基本上属于免费教育。1987年国家教委、财政部颁发了《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度试行办法》，决定对1987年普通高校招收的新生全面实行奖学金制度，取消人民助学金制度。1989年国家教委、物价局和财政部联合颁布《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，对“按国家计划招收的学生（除师范生外）收取学杂费和住宿费”，其中学杂费每年100元，住宿费每年20元。此后的1990年，自费生完全纳入国家计划，但严格控制招生数量。1992年6月之后，当时的国家教委联合有关部门发出了《关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知》，学杂费占高等教育成本的比例开始大幅度上升，由1992年的4.34%跃升为1993年的12.12%^[19]。

1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》是对今后相当长时期内教育发展有重要指导作用的文件。该文件的“筹措教育经费的主要措施”部分指出：提高非义务教育阶段学生学费标准，同时按不同情况确定义务教育阶段学校杂费收费标准；学费和杂费收取标准和办法，由省、自治区、直辖市政府和直接管理学校的中央业务部门考虑群众承受能力确定。这一规定为以后义务教育阶段杂费数额和非义务教育阶段（特别是高等教育）的学费、其他收费数额的增加提供了政策依据。

1996年的《高等学校收费管理暂行办法》中规定，学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同做出原则性规定；国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府，由省级教育部门提出意见，物价部门会同财政部门根据当地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力进行审核，三部门共同报省级人民政府批准后，由教育部门执行。1999年的《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》规定，高校收取的学费最高不得超过生均培养成本的25%。近几年公办高校生均收费（学费和住宿费）在5000元～6000元以上，但公办高校中的某些专业、某些独立二级学院以及民办高校的收费更高一些。

1997年国务院公布实施的《社会力量办学条例》第三十五条规定：（社会力量办学或称民办学校）教育机构的收费项目和标准，由该教育机构提出，经审批机关审核提出意见，由财政部门、价格管理部门按照职责分工，根据该教育机构的教育、教学成本和接受资助的实际情况核定。许多地方的教育行政部门和某些公办重点中小学，就凭借该条例中所规定的民办学校可以自己设立收费项目和标准的便利，纷纷进行改制或建立改制的分校、班级，以其办学成本高为依据，收取较高的学费和其他名目的费用。同样，许多高校建立独立二级学院的目的与某些中小学改制的目的有异曲同工之处，都是可以借此收取较高的费用，再加上其他民办高校收费普遍更高，这样就对高等教育收费较高问题起到了推波助澜的作用。

为了治理义务教育阶段越来越严重的学校乱收费现象，规范学校收费行为，从2001年开始在贫困地区农村义务教育阶段学校实行了“一费制”收费办法。2004年教育部等三部委又公布了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，其内容包括：明确“一费制”的含义是指在严格核定杂费、课本和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用；“一费制”标准由省级人民政府制定，省内不同地区、城市和农村的中小学，以及同一学校的不同年级，可以确定不同的收费标准。在2005年3月、2006年4月和2007年7月，教育部等七部委连续出台了关于2005年、2006年、2007年治理教育乱收费工作实施意见的三个文件，指出为解决老百姓反映强烈的教育乱收费问题，以建立健全治理和预防教育乱收费体系为目的，要完成若干重要任务。2005年的主要任务包括：（1）全面实行“一费制”收费办法；（2）继续稳定高等学校收费标准，清理高校收费项目，进一步规范高等学校收费行为；（3）完善和落实公办高中招收择校生的“三限”政策^[20]等。2006年的主要任务包括：（1）确保国务院的决定（国务院决定的内容是，2006年春季开学起西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费）落实到位，严格规范中小学收费行为，切实实施“一费制”；（2）坚决制止以改制为名乱收费，进一步规范公办学校办学行为，严格执行《国家发展改革委、教育部关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》^[21]。其他任务还包括重申了高中择校生的“三限政策”、制止高校招生乱收费、遏制中小学教辅材料过多过滥现象、全面清理学校收费项目和标准等。2007年的主要任务包括：（1）扎实推进农村义务教育经费保障机制改革，严禁“一边免费，一边乱收费”；（2）积极探索解决城市“择校”乱收费问题；（3）继续做好改制学校清理整顿工作，规范改制学校收费行为；（4）建立学校资金使用公示制度等。国家几个部门连续几年出台治理教育乱收费问题的文件，既显示出国家和政府治理教育乱收费的决心，也表明教育乱收费问题仍是非常严重和顽固的突出难题。

对于高等教育学费问题，教育部等自2000年以来几乎每年都要求大学学费标准保持稳定。2006年教育部、国家发展改革委、财政部发布《关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》，主要明确了高校行政事业性收费包括学费、住宿费和考试费三类，具体解释了三类收费的标准和内容，并要求规范高校服务性收费和代收费的管理。但是，社会各界一直以来对高等教育收费过高问题持置疑的态度。对此，教育部曾表示2007年将制定《高等学校生均成本核定办法》，一旦该办法出台，高校收取学费就有了依据，教育部将根据新办法来重新核定现行的大学学费标准是否合理^[22]。但时至今日该办法仍未制定出来。

温家宝总理在2008年全国人大会议上所作的政府工作报告中提出：在去年农村实行免费义务教育基础上，从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。这是我国在确立义务教育制度22年后，首次在全国范围内普遍实行真正意义的免费义务教育，具有划时代的意义。

回顾1978年以来国家、政府和教育管理部门对个人家庭教育投资政策、法规（主要限于个人家庭对正规学校教育的教育投资）的制定和出台情况，反映出的政策走向和价值取向主要表现为：从1978年到80年代后期主要延续以前计划经济的做法，教育投资以国家和集体为主，个人家庭教育投资只居于次要的辅助地位，教育投资的数额也很小。80年代后期至90年代中期，国家对教育部门及学校向受教育者个人同家庭收费采取了默许和尝试的态度、政策，扩大了学校的自主权，义务教育的正规收费和违规收费都有一定程度的增长，高等教育的“双轨制”使一部分受教育者的教育投资较大。90年代中期至21世纪初的几年，教育的市场化得到事实上的支持，国家政策对非义务教育阶段的个人收费持鼓励态度，各级学校教育办学方式的多样化使收费方式和途径多元化，合规的教育收费数额继续增加；由于教育管理部门和学校的利益驱动、监管不力等因素的影响，教育乱收费现象日趋严重，使各级教育的个人家庭教育支出都有大幅度的增长，受教育者个人家庭的沉重负担越来越突出，其中，又以高等教育、高中教育的表现最突出和典型。自2000年尤其是2005年以来，政府和教育管理部门已经意识到个人家庭教育收费中存在着过多、过滥的严重问题，而且有愈演愈烈的趋势，因此，对个人家庭教育收费问题的态度和政策取向上，由支持、鼓励向严格管制与稳定现状的方向转变，尤其是在减轻义务教育阶段个人收费问题上做出了较大的努力，效果更明显一些。对其他教育阶段的个人教育收费政策以维持既有格局为主要基调，个人家庭教育投资快速增长的趋势有所减缓。但目前来说，对其政策的效果和发展趋势作出明确判断还为时尚早。

【注释】

[1]胡鞍钢：《现有理论为何难以解释中国奇迹》，《人民论坛》，2008年第2期B，第12～13页。

[2]林毅夫：《现有理论尚难解释中国奇迹》，《人民论坛》，2007年第7期A，第24～26页。

[3]数据来源：根据《中国统计年鉴》1979年、1989年、2006年各版的有关数据进行计算后获得。

[4]胡鞍钢：《现有理论为何难以解释中国奇迹》，《人民论坛》，2008年第2期B，第12～13页。

[5]李仲生：《人口经济学》，清华大学出版社，2006年，第278页。

[6]田雪原：《田雪原文集》，上海辞书出版社，2005年，第73～74页。(www.xing528.com)

[7]李仲生：《人口经济学》，清华大学出版社，2006年，第144页。

[8]田雪原：《田雪原文集》，上海辞书出版社，2005年，第404～405页。

[9]人口质量还能够以人口的身体素质的增强来表示，如利用患病率、疾病死亡率等指标，从这些指标的变化情况也可以看出人口质量得到提高。

[10]李仲生：《人口经济学》，清华大学出版社，2006年，第190页。

[11]相关内容可参见：王道俊，王汉澜：《教育学》，人民教育出版社，1989年，第66～72页。

[12]中华人民共和国国家教育委员会统计建设司：《中国教育事业统计年鉴1996》，人民教育出版社，1997年，第153页。

[13]“当量学生生均教育经费”就是把某一级教育的生均经费作为基准1，本研究是把小学生均经费作为基准，计算其他教育层级的生均经费是基准生均经费的倍数，得到该级别教育的当量学生生均教育经费数数量，把所有层级教育的当量学生生均教育经费加总，然后除以当量学生数，最后得到当量学生生均教育经费。利用该指标的好处是避免各层级教育的生均教育经费缺乏可比性问题，可以对不同地区的生均教育经费状况进行比较。

[14]袁连生：《教育成本计量探讨》，北京师范大学出版社，2000年，第114～120页。

[15]离散系数是测度数据离散程度的相对统计量，其作用主要是比较不同样本数据的离散程度。离散系数大，说明数据的离散程度也大；离散系数小，说明数据的离散程度也小。

[16]相关研究结论参见：王蓉：《我国义务教育经费的地区性差异研究》，为教育提供充足的资源——教育经济学国际研讨会论文集.北京：人民教育出版社，2003年，第327～341页。

[17]“中部塌陷”现象指中部地区的经济总量和总体发展水平不仅大大低于东部沿海发达地区，而且明显低于全国平均水平；中部地区的发展速度明显低于东部地区，也低于西部地区；中部地区的“三化”进程即工业化、城市化和市场化进程，不仅明显滞后于东部沿海发达地区，而且滞后于全国平均水平。摘自：王谦：《从“中部塌陷”现象到中部崛起的提出》，《时事资料手册》，2005年第3期，第56页。

[18]中国教育年鉴编辑部编：《中国教育年鉴（1949～1981）》，中国大百科全书出版社，1984年，第96页。

[19]陈宝成：《高等教育收费的历史嬗变 大学收费尚需更多公平》，《新京报》，2007年5月22日，第3版。

[20]2003年教育部办公厅发出通知，要求各地公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策。“三限”政策是指高中招收择校生要限人数、限钱数、限分数。这一政策是2003年治理教育乱收费的重点工作之一。为此，教育部明确规定，各地“择校生”的招生比例和最低录取分数线要由省级教育行政部门确定，最高收费标准由省级人民政府确定；要将“择校生”纳入普通高中招生计划，统一向社会公示招生比例、招生人数和收费标准，统一按分数择优录取，统一办理入学手续；严禁学校擅自扩大“择校生”招生比例、降低录取分数线、提高收费标准或在限定金额外收取其他有关择校的费用。

[21]该通知的主要内容是：从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准；对现有改制学校及收费情况进行调查研究。

[22]代小琳：《教育部将以大学生培养成本核定高校学费标准》，《北京晨报》，2007年1月4日，第1版。