数字普惠金融助推脱贫攻坚

（1）从小额信贷、微型金融到普惠金融

普惠金融是一个改写人们对金融业认知的崭新理念，与传统意义上的以城市和工业化为对象的金融服务有所不同，普惠金融是专门针对低收入群体和小微型企业而建立的金融服务体系，其最初的主要存在方式是小额信贷。从发展历史来看，小额信贷指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、无担保、无抵押、服务于贫困人口^[1]。贫困人群同样需要多样化的金融服务，这些服务不仅仅是贷款，还包括储蓄、保险和资金结算等。小额信贷可由正规金融机构及专门的小额信贷机构或组织提供。小额信贷组织按照业务经营的特点分为商业性和福利性两类，也称制度主义和福利主义。前者更强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，以印尼的人民银行为代表；后者则更注重项目对改善贫困人口经济和社会福利的作用，以孟加拉乡村银行为代表。小额信贷之所以被称为最有效的扶贫武器，不仅是因为贫困人口是其服务对象，而且其还可以帮助弱势群体创造就业、增加收入、积聚资产，从而实现脱贫致富并带动更广大的弱势群体实现共同富裕，是发展中国家缓解贫困、促进就业创业的一种金融模式，受到了全世界的广泛关注。

小额信贷的扶贫思想不是给贫困人口提供“鱼”，而是“授人以渔”。实际上，破解低收入人群融资难题的钥匙在其自己手上。经济社会中不缺乏盈利机会，低收入人群也不缺乏盈利能力，缺乏的是彼此之间的联合。这种联合的纽带就是以信用为基础的小额信贷，就是以小额信贷为基础的现代社会普遍的商业联系。几乎所有的小额信贷最初都是在政府或出资人资助的外源资金下发展起来的，在外源资金减少而贷款需求不断增加的情况下，只发放贷款而不吸收存款的小额信贷项目面临很大挑战，不得不通过储蓄动员来扩大资金来源。此外，随着收入水平的提高，贫困人群也产生了除贷款以外的多元化的金融服务需求（如保险、汇款、资金转账及投资理财等），因此，传统的“小额贷款”逐步向“微型金融”转变。小额信贷是为贫困、低收入或微型企业提供的信贷服务，其主要特征是无须抵押担保；微型金融是为贫困、低收入人口和微型企业提供的金融服务，包含小额信贷和保险等服务。从概念上看，“微型金融”要比“小额信贷”有更宽泛的内涵。微型金融不仅包括针对贫困、低收入人口和微型企业的小额信贷，还包括小额储蓄、小额保险等金融服务，甚至还包括培训、教育等社会功能。由此可以这样理解，小额信贷是微型金融的一部分。微型金融指的是基本的金融服务，其中包括了借款、储蓄、汇款和微型保险等多种金融服务。小额信贷只是“基本金融服务”中的一部分，着重强调的只是贷款业务。所以，从范围上讲，微型金融包含了小额信贷；从历史的角度讲，小额信贷反映了微型金融的发展历程，因为微型金融业最初是从小额信贷逐步演变而来，并逐步扩大、延伸到了更大范围的金融服务。

广覆盖、多层次、可持续，是普惠金融落地的理想形态。联合国在2005年“国际小额贷款年”的宣传文献中正式提出“普惠金融”的概念，是要让所有人特别是弱势群体享有平等的金融权利，让金融权利惠及所有阶层。2008年9月，普惠金融联盟在泰国曼谷成立了，主要成员是印尼、马来西亚、埃及、巴西等60多个发展中国家，中国也于2011年加入。2009年9月，二十国集团在美国华盛顿成立了普惠金融专家组。2015年，国务院发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》^[2]指出，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。普惠金融重视消除贫困、实现社会公平，但这并不意味着普惠金融就是面向低收入人群的公益活动。普惠金融不是慈善和救助，而是为了帮助受益群体提升造血功能，要坚持商业可持续原则，坚持市场化和政策扶持相结合，建立健全激励约束机制，确保发展可持续。普惠金融需要讲究市场性原则，在发展普惠金融过程中，既要满足更多群体的需求，也要让供给方合理受益。

随着服务深度和广度的不断拓展，小额信贷的概念已经从最初的“小额信贷”变成“微型金融”，再到“普惠金融”，这反映了对金融服务理解的不断进步，三者都是提供金融服务的有效工具。微型金融与普惠金融的提出是基于一个共同目的，即为大多数贫困人口和小微企业提供信贷支持和其他金融服务，从而使他们抓住获取收入的机会，以积累资产和财富，并减少其在困难和危机中的“脆弱性”，提高收入水平和社会地位。但微型金融强调客户的瞄准性，即瞄准穷人，强调扶贫功能，甚至带有慈善的性质，旨在解决贫困者和弱势群体的资金需求，而较少考虑机构自身的可持续发展，或过多地依赖外来资金，当外来资金停止供给时，信贷业务便难以为继。随着微型金融的逐步发展，当小额信贷由金融机构提供并同时提供其他金融服务时，便演变成普惠金融。普惠金融强调贷款的回收，强调金融机构的可持续性，强调金融服务的覆盖面，强调金融功能的发挥和金融体系的完善。

“普惠金融体系”实际上是对“小额信贷”及“微型金融”概念的延伸和发展。普惠金融在总结小额信贷和微型金融发展经验的基础上，将零散的微型金融机构和服务发展为金融整体发展战略一部分的微型金融产业（行业）的创新性理念。普惠金融继承和发扬了小额信贷和微型金融作为“最有效扶贫武器”的认知，但它超越了零散的机构和金融服务的能力范畴，而是致力于建设一个系统性的微型金融服务网络或者体系。

（2）普惠金融既不是商业性金融，也不是扶贫金融

第一，以扶贫为社会使命，但不等同于扶贫。普惠金融是在小额信贷基础上发展和完善起来的金融服务体系，主要为贫困、低收入人群和微型企业提供小额贷款、储蓄、汇款和小额保险等。它与政府扶贫或慈善捐款在服务对象、服务方式和实现的效果方面有着很大的不同，也有异于贫困借款方法。普惠金融服务的主要是有经营能力、偿付能力的“经济活跃”的低收入人群，它以偿还本息为代价，是借贷关系、支持行为，帮助其提高发展能力，而扶贫服务的对象一般是缺乏谋生甚至劳动能力的赤贫人群，由政府部门直接给予钱或物的救济，无须偿还。普惠金融通过有条件的借贷，不仅能帮助低收入人群发展生产、提高收入、增进社会和谐，还能培育他们诚实守信的借贷和经营观念。并且，通过组织低收入人群参与储蓄、汇款和保险等金融活动，还可以引导他们勤俭节约、合理使用的财富观。而过多地使用救济则会在一定程度上减少人的奋斗动力，甚至由穷人过渡到懒人，是一种负向的激励机制。因此，普惠金融既是一种很好的金融扶贫方式，也有利于经济的发展、社会的进步，这已超出一般金融意义上的作用。

第二，遵循商业上可持续性。发展普惠金融有一个重要的原则，即商业可持续，也就是说，它应该是一种按市场规则提供的金融服务。在实践中容易令人误解的说法和做法，特别是政府提供财政补贴或者行政命令，要求商业金融机构增加对小微企业和低收入群体的金融服务，这样的服务不是商业可持续的，由此不能被看作是普惠金融的做法。普惠金融是一种金融行为，它也需要赢利。金融是以让渡资金使用权来获得报酬的。微型金融也是一种金融行为，决定了它必须以收取利息为目的。因此，普惠金融需要追求赢利，并且为了弥补微型金融服务较高的成本和较大的风险，可适当提高贷款利率。这既为金融机构持续、长久推行微型金融服务提供强大的动力，也可对服务对象形成一种外在压力，使他们更加谨慎借贷、慎重经营，提高他们的还款能力。金融机构也要根据服务对象所从事的行业及还款能力来合理地确定贷款的额度。(www.xing528.com)

（3）普惠金融在我国的发展与实践

普惠金融被引入我国后，一直受到高度重视。2013年，党的十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略。2015年年底，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》，这是我国首个发展普惠金融的国家级战略规划，规划明确总体目标为到“2020年要使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平”。从十八届三中全会提出发展普惠金融，“鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，到印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，再到推出《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，一系列政策法规为普惠金融发展提供了良好的外部环境，健全了相关金融基础设施，也完善了金融监管体系框架。从2013年至今，我国普惠金融发展成效显著。一方面，基础金融服务覆盖面不断扩大。普惠金融服务向基层、县域、乡村和社区不断延伸；另一方面，重点领域金融可得性持续提升，信贷服务的覆盖面进一步加大，金融服务的效率和质量明显提高。

早在改革之前，我国普惠金融就出现了农村信用社等形式的初级萌芽，但自20世纪90年代初才正式启动了其发展进程。参照国际金融、有关成果及全国经济发展的特点，我国普惠金融实践历程迄今为止大致可以划分为公益性小额信贷、发展性微型金融、综合性普惠金融和创新性互联网金融四个阶段。

20世纪90年代——公益性小额信贷阶段。我国最早的小额信贷是从1981年联合国国际农业发展基金（IFAD）在内蒙古8旗（县）开展的北方草原与畜牧发展项目开始的。不过在1993年以前，我国的小额信贷项目基本上只是国际援华扶贫项目的一个组成部分或者一种特殊的资金使用方式而已。我国具有完整意义的小额信贷最早出现在1993年年底，中国社会科学院农村发展研究所在孟加拉乡村银行信托投资公司（GT）及福特基金会的资金和技术支持下，在河北易县组建了我国第一个由非政府组织操作的专业化小额信贷机构——易县信贷扶贫合作社（简称“扶贫社”，FPC），正式将孟加拉乡村银行模式引入我国扶贫领域，这标志着我国小额信贷发展的开端。公益性小额信贷致力于改善农村地区的贫困状况，体现了普惠金融的基本理念，是扶贫方式和途径的重大创新。近年来，国务院扶贫办将扶贫小额信贷纳入精准扶贫十项重点工程，作为扶贫品牌强力打造，促进金融扶贫从“普惠”转向“特惠”。2014年年底，国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、银监会和保监会印发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、扶贫资金贴息、县级建立风险补偿金”的信贷产品。扶贫小额信贷瞄准了贫困户发展生产的薄弱环节，将金融活水引入贫困地区，调动了贫困户创业增收的积极性，也增强了其市场意识、风险防范意识和信用意识，激活了贫困户内生发展动力，增加了农村金融有效供给。

2000—2005年——发展性微型金融阶段。随着中国国有企业在20世纪90年代末期进入改革攻坚阶段，中国城市下岗职工再就业问题变得越来越突出，再就业和创业过程产生了大量的资金需求。小额信贷的目的不再只是以扶贫为主，而是兼顾提高居民生活质量，促进城市就业。正规金融机构开始介入小额信贷，对公益性小额信贷进一步补充、完善和发展。在农村小额信贷方面，1999—2002年间，中国人民银行先后多次出台指导意见，提出采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法，开展“基于农户信誉，不需要抵押、担保的贷款”，并“建立完善的农户贷款档案”，农户小额信贷得以全面开展。同时，针对城市下岗职工的微型金融产品和服务也不断发展。2002年12月，为落实《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部共同印发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，对城市下岗职工获得微型金融担保贷款进行了详细的规定。发展性微型金融并不是对公益性小额信贷的替代，而是对公益性小额信贷的进一步补充、完善和发展。

2005—2010年——综合性普惠金融阶段。2005年，联合国大会将这一年指定为“国际小额信贷年”，会议提出“构建普惠金融体系”的主张，这标志着“普惠金融”这一新的概念开始广泛运用。同年，在中国，中央一号文件明确提出“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，标志着中国的小额信贷进入综合性普惠金融阶段。从资金的提供方角度来看，小额信贷组织不断设立，为民营资本进入金融市场创造了条件。此外，为破解农村金融发展不平衡和供需矛盾突出的问题，2006年，中国银监会发布《关于高速放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，采用“增量式”改革路径，推动培育发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。其中，尤其是村镇银行取得了迅速的发展。从资金需求方角度看，在农村农民和城市低收入者的资金需求问题还没有得到根本缓解的同时，小微企业的资金需求不断引起社会的关注，银行的金融服务体系逐渐将小微企业纳入服务范围。从金融产品创新角度来看，综合普惠金融已不再停留在提供慈善性小额信贷或发展性微型金融的阶段，而是进入了提供包括信贷、支付、汇款、保险、典当等综合金融服务的发展阶段。与此同时，普惠金融服务载体呈现出不断网络化、移动化的趋势。

2010年之后——创新性互联网金融阶段。2010年之后，国家层面对普惠金融的重视程度不断提升。除了政策层面的大力推动之外，在实践领域，随着互联网和IT技术的革命性突破与大规模普及，普惠金融在中国获得了爆发式发展，人们对金融服务产生了大量新需求，金融业面临着重大机遇与挑战。新兴金融业态的蓬勃发展倒逼着传统金融机构将更多的资源投入互联网金融创新。创新性互联网金融是综合性普惠金融阶段的重要内容，它通过利用互联网平台，使更多的人享受到互联网支付、互联网借贷及互联网财富管理的便利。

从目前来看，我国在推动普惠金融发展的过程中探索形成了一些创新做法和经验，初步形成了中国特色的普惠金融发展道路。中国银保监会、中国人民银行将发展普惠金融作为服务实体经济、推进供给侧结构性改革、落实新发展理念的重要途径，全力做好普惠金融发展顶层设计，建立推进普惠金融发展工作协调机制，协同各部门、各地出台了一系列行之有效的措施。引导金融机构深化普惠金融体制机制改革，推动专营机制进一步落地见效。大中型银行继续推进普惠金融事业部等专营机制建设，积极引导各类机构借助互联网、云计算、大数据技术等现代信息技术手段，提高服务质量和效率、降低运营成本。在征信体系和信用体系建设方面整合信用信息（例如，推出“银税互动”和“银商合作”），弥补了普惠金融信用缺失的问题。在增信和风险分担体制方面，初步形成了国家融资担保基金、地方政府性担保公司和县级基层担保公司的政府性融资担保体系，利用财政的杠杆作用，使金融资源更好地投入小微和三农。各相关部门围绕小微、三农、扶贫等普惠金融服务重点，通过政策引导、监管引领、指标考核、督导检查等多种方式，综合运用货币信贷、差异化监管和财税政策，引导金融机构提升服务质效。各地加强组织协调，完善配套机制措施，制定《规划》实施方案，建立各具特色的普惠金融信息共享、信用评定与运用、风险分担与补偿机制，探索开展试点示范，积累了良好的经验。