中国城市人口管理的转型思路：城市移民与公共治理研究成果

随着经济社会发展，人口迁移将会越来越频繁，如何对大城市实有人口进行管理成为现代城市治理的一大难题。首先应从城市化发展历史与阶段以及各国发展实践的纵深视角出发来看待和分析中国大城市的人口形势与人口集聚问题。还要就中国大城市发展的独特经济、政治和文化背景，深入分析人口迁入的原因及其随时间推移而产生的变动。应关注移民群体的结构特征变动，以及日益凸显的移民分层等现象，准确把握人口迁入机制，为城市科学管理和人口管理转型调控奠定基础。

1.大城市应转变人口调控思路

对大城市人口不加任何调控和引导，既不切实际，也不符合当前阶段的社会发展情况。正如发达国家所意识到的，人口迁移决策是非常复杂和综合的过程，人口调控并不等于可以对人口迁移行为进行强制干预，如通过拆除违章搭建等简单粗暴的手段来“驱赶”外来人口，迫使其“流动”，这不仅不能从根本上解决问题，还将政府自身置于舆论的风口浪尖，加剧城市矛盾。从长期来看，人口分布不合理、人口迁移无序性问题还有赖于更大空间尺度上的区域均衡发展，城乡共同治理、共同繁荣。根据国家全盘发展战略下各城市自身的发展定位，因地制宜地设计人口调控总体思路，突出体现市场机制引导下形成的城市“选择性拉力”，尊重个人和家庭的微观选择权，合理引导人口迁移行为，引导人口迁移逐步朝合理有序的方向发展。

2.政府应转变职能和角色定位

当前的城市人口管理仍体现了中国权威主义政府、家长式社会的特征，对社会的各个方面进行严格管制，导致管理者与被管理者以及被管理者之间产生诸多矛盾。移民融合本质上是移民自我内在调节的过程，应让移民自身在这一过程中充分发挥主体作用。政府应从直接干预转向“只搭台、不唱戏”，这也符合中国社会管理未来长期的发展方向，从“强政府、弱社会”逐步过渡到“强政府、强社会”。在当前移民地位相对弱势的情况下，首要任务是使移民拥有同等的话语权。强化制度建设与法制建设，促成移民与本地居民平等对话、协商和博弈，使本地居民的排外情绪以及移民的被排斥情绪通过制度化渠道得到宣泄、消解，实现相对意义上的利益均等化，使差异化的福利政策设计有据可依、有法可循。可仿照一些发达国家以市场机制为主的人口管理模式，将纳税和社会贡献等与福利待遇等的城市公共服务相挂钩。此外，针对流动人口居无定所、缺乏归属感和使命感的特点，发展企业、社区及外来民工自治组织，使其自觉规范自己的行为，成为城市中一个稳定的社会阶层。

3.关注大城市人口集聚增长态势及机制

随着全球化、区域化过程在深度与广度两方面不断推进，发达地区和较不发达地区之间形成了有机的结构性链条，以市场经济、劳动力市场以及制度要素为主要纽带，影响着人口迁移的规模以及主要流向。当代世界范围内的城市化发展出现新形态，突破城市行政区划界限而形成城市密集地区。这些城市区域是跨国移民以及国内人口迁移的主要目的地。以上海为龙头城市的长三角城镇密集区已成为我国乃至全球经济最具发展活力和增长潜力的地区，是中国目前发展相对较为成熟的城市群之一。上海是长三角地区的核心城市，是对外窗口和通往世界的主要管道，而且其经济发展对外来劳动力的依赖度处于相对较高的水平。在这种时代背景下，上海人口集聚态势可能将会持续较长一段时间。应加强外来人口信息管理，整合部门之间的人口服务管理职能，彻底摆脱政府“被动管理”局面，在政府决策和规划之时真正做到“情况明、数据准”。(www.xing528.com)

4.人口总量调控的政策设计体现“人才优先”原则

当前各国政府对移民迁入大体上都持谨慎态度。越来越多的国家试图通过新的移民政策施加影响，其中最为显著的一个趋势就是增强移民政策的选择性。根据各国、各地区发展的需要，适时地转移政策重心，对本地需要的移民人群适度放宽准入标准，而对一般人口迁移则加以限制。从世界发达国家经验看，要形成服务经济为主的产业结构，人力资本是竞争的关键。“十二五”期间上海继续向“四个中心”迈进，必须坚持把人才作为战略资源，加强吸引人才、善待人才和人尽其才的制度建设和政策设计。应继续完善以现居住地管理服务为主的居住证制度，进一步拓展人才柔性流动空间。用好户籍增长的有限空间，优先满足紧缺、急需的高端人才需求，考虑居住证与户籍衔接的需要。对高端人才户籍由“政策加指标”转变为条件管理。明晰各类紧缺、急需的高端人才（包括技能型人才）标准，实行条件管理，使其不受落户指标限制。一般人才继续走居住证渠道，优化受理、续签等程序，为持证人提供更多的便利服务，发挥其集聚作用。发挥产业结构提升的“挤出”效应，减少对粗放型劳动力的依赖、避免对盲目流动的误导，促进来沪人员有序流动。

5.以制度建设消除城市二元结构

迁徙自由权作为一项基本人权，一直为国际社会所关注，被载入许多重要的国际人权文件和大多数国家的宪法中。当代中国的迁徙自由权也经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折过程。无论如何，完全不受限制的自由迁移行为当前在大多数国家都没有真正实现，人口迁移政策体现“有限自由”原则。“有限自由”首先表现在各国政府（特别是较不发达国家）对人口布局问题的关注与积极调整，限制和疏散中心城市人口，治理大城市拥挤带来的各类城市病。其次，还表现在普遍存在的地区、城乡发展差距带来的福利待遇二元结构。从制度设计角度而言，适度的福利待遇二元结构实则反映了纳税与福利相关联的社会秩序，是相对公平的。消除“城市新二元结构”应体现权利与义务相对等的原则，在推进公共服务均等化与保护本地居民利益之间寻找平衡点。

6.持续推进城市移民社会融合

移民涌入可以在一定程度上缓解人口老龄化问题，为经济发展带来活力，但也带来移民安置、社会管理和福利保障政策等巨大挑战。各个国家力促社会保障政策衔接，以及形成统一的劳动力市场，为移民（尤其是其子女）提供平等的发展机会，建立移民融合政策框架，构建移民融合组织机构体系，注重发挥社区和非政府组织在移民融合中的作用，制定移民融合评价指标体系。当前应紧紧抓住“十二五”期间积极推进健康城市化、重视改善和保障民生以及推动社会管理体制改革的有利时机，推动外来人口的社会融合进程。充分考虑流动人口服务供给的优先顺序问题，厘清基本需求和社会福利之间的关系，在保障基本的前提下，进行分级分类给予。突出非政府组织和社会团体的作用，尤其是社区管理的作用，促进社区整合与稳定。创新参与式社区管理模式，即社区管理要特别强调让外来流动人口参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。