中国人口管理：城市移民与公共治理研究成果

1.控制人口规模与人口自由迁移的矛盾

在当代中国，现代平等价值观得到前所未有的尊重与重视，特大城市人口管理和调控成为敏感、棘手的问题。按照国家人口和城市化发展战略，中国人口总量将继续持续增长，城市化步伐加快，农村人口持续向城镇转移。20世纪90年代至今大城市流动人口实际增长远超预期。在“十二五”规划中，北京、上海等地都没有再设定人口规模的发展目标。在“六普”的数据支持下，国家“十二五”规划提出“特大城市要合理控制人口规模”，但同时也指出大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用。大城市人口公共政策陷入既要保证不同社会阶层人群的自由流动权利，又要保证大城市资源、环境和公共基础设施的可承载能力的两难选择。大城市地方政府在城市人口调控政策上往往“投鼠忌器”，如履薄冰。当前，北京、上海、广州和深圳等大城市的资源环境承载力已达到极限，控制人口规模成为公共治理政策的必然选择之一。但是，控制人口规模政策的实施必然制约人口的自由迁移流动。

2. 管理精细化与信息数据不完整的矛盾

对人口迁移过程的准确追踪是各级政府实现科学决策和精细化管理的基本依据。只有建立和完善全国人口信息系统，才能掌握人口流动实时动态，提高城市公共产品供给效率。许多发达国家看似对人口迁移采取无为而治的手段，但实际上其掌握人口信息的精确度水平却超出了控制人口迁移的发展中国家，其秘诀在于不断完善人口基本数据的采集、整合、更新和使用的相关制度。中国流动人口规模巨大，有些特大城市的流动人口规模甚至在两次普查间翻了几番，仅仅依靠10年一次的人口普查来获取全面的人口信息显然太过滞后，科学决策也无从谈起。流动人口信息登记存在漏洞，“来登去消”机制未建立起来，部门间信息共享机制仍不顺畅。当前应对各地、各级政府和各职能部门建立的异常繁多的流动人口信息库进行集中清理。在全国范围内统一建立唯一编码的全员人口信息库，各地、各职能部门只要有需求，就可以凭登录号进行信息查询及汇总，并通过网络和社区等多种平台便捷地实现个人迁移情况申报。为了实现对现居住地进行管理服务的目标，应基于人口信息库，在国家、地方等多个层次同时对财政预算、人员配备等进行长期的统筹规划，形成稳定的投入机制，有秩序、分步骤地推行公共服务均等化进程，高效、充分地利用有限投入来提高移民生活质量。

3. 公共服务均等化与公共资源短缺的矛盾(www.xing528.com)

随着国家政策取向的转变，各地废止了多个地方性政策法规，取消了各项收费制度等，人口管理服务的压力与挑战明显增大。2000年以来，中央出台的一系列流动人口管理新政策，均具有历史性的重大突破，对进城就业农民工身份有了明确界定，即进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。随着户籍制度改革的深化，在城市中有稳定职业和住所的流动人口，可按当地政策规定在就业地或居住地提出申报登记户籍，人口管理重心由户籍所在地转向现居住地。特大城市在促进城乡协调发展上承担着更多义务，面临的问题更加严峻。目前城市人口计生、卫生等多条线的人员队伍、资金投入等各项配置基本上仍是参照户籍人口数，多年来没有发生明显变动，公共资源与公共服务短缺的问题困扰城市社会的可持续发展。与此同时，地方政府及职能部门推出的一些均等化服务项目比较零散，不成体系，不重视社会效果评估，往往随着政治换届、无固定资金投入等原因而更改或中断，公共产品投入的回报率较低。

4. 社会融合与城市二元结构的矛盾

流动人口的主体是农民工，中国社会长期受到二元结构的影响，城乡差异巨大，城市居民在思想上对农民工群体抱有偏见，加之流动人口违法犯罪率比例居高不下，影响城市治安和社会稳定，更有损于流动人口群体的整体形象。虽然居住在同一城市里，但这两类群体却处于相互隔离的两个世界。政府试图通过自上而下的政策设计，实现对流动人口的管理服务，推动其融入城市社会，在这一过程中政府始终扮演类似“家长”的主导角色，实际上反而导致各类群体“被标签化”，阻隔了群体间的交流与协商，不利于城市多元文化共同发展和社会融合。流动人口生活质量提高、福利待遇改善被认为是来自城市的“恩赐”。未来政策走向如何？究竟是本地人口受惠还是外来人口受益？福利待遇上升的空间有多大？这些问题都存在很大的不确定性，流动人口仍如漂在城市的浮萍，无法自我掌控命运。从本地人口这一方来看，城市政府给予流动人口的任何福利都是以牺牲本地人口的福利为代价。政府如同“为难的家长”，不仅疲于应付“子女”的“争宠”，还必须忍受来自各界的批评与非议。