城市移民与公共治理研究的回顾与检讨

人口流动的城市化适应以及社会管理成本的最大障碍可能是以户籍管理制度为标志的城乡分割制度。土地是农民工化解自身损失的“解药”，同时也是其与故里的“脐带”。因此，土地对于农民工的牵制使得他们对于城市无法产生归属感。有学者认为，政府如果施行致力于提升“城中村”等农民工聚居区的住房条件以及居住环境的政策，则能极大地促进农民工的人力资本的提升，从而促进城市的发展。住房政策、公共服务政策和产业政策之间关系颇深，改善 “城中村” 等农民工聚居区的住房条件和居住环境不仅要实施住房补贴政策，还应该提供一揽子确切的公共服务。冷向明等（2013）认为农民工的公共政策实践以及学术研究应由“流动人口”视角转向“移民”视角。沈龙云（2012）认为应当改革现有的法律政策，为移民扫除法律障碍，鼓励移民融入社区，增进其与本地居民的相互了解，通过文化相互融合实现和谐相处。可以加强移民的政治素养，开展民主活动，并使用信息化等快捷的方式满足移民的政治参与。

荆玉斗（2016）从移民的安全需求为出发点提出： （1） 应当完善现在的有关法律，中国的安全法中还是缺少相关的社会安全方面的法律文本，要从法律层面上做到社会安全事件的发生不会出现无法可依的情况；（2） 要制定城市移民相关的社会政策，保障城市中移民的基本权利，能够满足他们社会安全的需要，例如受教育的权利、享受社会公共福利的权利等；（3） 要建立公平的社会保障制度，要统一、多层次地统筹城乡之间差异巨大的社保制度，并且要有相关的针对性的社会保险制度；（4） 要培育各种各样的非营利组织，为移民提供各种各样的专业化服务，使其更加快速地融入社会，提升他们的安全感；（5） 要打破社会阶层流动的障碍，比如说城乡二元体制的制度性障碍，公平正义的社会选择方式等。

一方面，要改变传统的政治教化和道德宣讲的主流文化建设思路，转向更现实、更符合法治要求的公民文化建设，培养社会成员基于权利义务、自由平等、公平正义和规则意识的价值共识，为确立公民身份和角色、促进公共参与和协商对话提供必要的文化支撑。另一方面，需要建立多元兼容的亚文化交流和互动机制，促进不同人群互惠交流，促进相互理解、尊重和包容，推进多元文化家园和谐秩序的建立。

同时，在中国经济迅速发展的背景下，中国国内的城市移民逐渐增多，随着对外开放程度的不断加大，国外移民的公共政策问题也引起了学术界的关注。

张红霞（2018）认为高技能外来移民的增加会扩大地区人力资本存量，是区域间对外贸易收敛与经济差距收敛的路径之一。借鉴人才优势，增加对本地劳动力市场的技能培训投入，可以整体提高国民的技术能力。正如方明和吴稼稷（2017）认为，要以塑造良好的国际形象作为创造社会治理的外部条件，比如开展一些创新的地方外事工作、深化国际友好城市的对接、积极地宣传城市。将民族的宗教治理作为关键点，来促进移民与本地居民之间的文化交流。

田明（2013）指出在公共政策方面，可以允许移民中在当地打工超过一定年限的农业转移人口落户，鼓励其融入当地社会，在涉及公租房和廉价房等公共住房方面对举家迁移的农业人口给予必要的照顾。新生代农民工要融入城市中，政府需要做出许多支持工作，比如要加强农民工在城市中的政治参与程度，保证其拥有基本的法律知识，提升他们在当地城市中的安全感等。

国务院发展研究中心课题组（2010）大规模实证调研的结果显示，完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工的比例逐渐提升。首先，农民工在同一城市就业和居住趋于稳定，新生代农民工融入城市的愿望强烈，农民工市民化已经有了相当的现实基础。其次，把公共政策基础建立在促进农民工城市化和城镇融入上，真正将农民工纳入城市化进程，有利于全面推进城市化，切实解决中国城市化滞后于工业化、滞后于农民工对城市化需求的问题。学术研究转向“移民”视角，可以防止过分强调中国现代化和城市化特殊性的一面而忽视其普遍性的一面，更加准确地揭示其特征和规律。

中国许多学者通过研究西方主要移民城市的城市移民政策，并通过比较中国与其他国家的城市移民政策的异同，来寻找解决中国城市移民问题的对策与建议。(www.xing528.com)

张继焦（2008）通过对中国、韩国和马来西亚三国的城市移民的差别分析后，认为韩国的城市化水平最高，经济集聚效应发挥明显，人口迁移对城市的驱动力较强，而马来西亚和中国城市化水平次之。中国应该减少对移民的政策限制，缩短城市移民的适应过程，提高城市经济的集聚效应。陶希东（2015）对西方发达国家大都市对移民的包容性治理方式的经验和教训进行总结借鉴，提出中国城市应当实施政策帮助移民融入城市，如全面构建覆盖外来群体的城市社会服务体系，加快解决外来人口的子女教育和医疗保险问题，建立一套健全的民主、协商、公正的城市治理体系，反思社会对移民群体的排斥，实施增进城市社会包容的措施。

高慧（2015）总结荷兰为促进移民融合使用了劳动力市场流动政策、家庭团聚政策、文化教育提升政策、鼓励政治参与政策、长期居留政策、入籍政策和反歧视政策等。建议中国应当构建统一的流动人口城市融合指标体系、重视流动人口的就业融合、逐步实现流动人口子女的同城教育待遇。具体来看，可以通过各种各样的技能培训，鼓励高技术人才的移民流入。政府通过相关补贴搭建平台，调动相关企业的培训积极性，以城市的结构化需求定向培养相关人才。在人口比较密集的区域，不定期地展开人才招聘会等。由于中国存在户籍制度和中高考制度，使得流动人口的子女在接受义务教育之后，不能继续在非户籍地升学，必须回户籍地继续上高中，因此，政策上应该逐步放开，以一定合理的、科学的标准来设定准入。

陈心颖（2016）比较了德国、英国和中国的有关城市移民的融合政策，进而从4个维度提出了中国城市移民融入政策： 以建立顺畅的劳动力流转机制为核心，减少失业贫困；以精英群体的探索促进政府理念更新、以“福利国家”理念建构社会安全网；以民生建设改进城市管理、以团结斗争赢得政治权利。并总结出了“一个模式、一个保障和四大体系”。“一个模式”是参照英国和德国的政府主导、多元参与的治理模式。“一个保障”是指在我国的乡城人口流动中，保护目前还远远不够的“平等权”。“四大体系”是指改善流动人口的四大劣势，鼓励城市发展产业，创造更多就业机会；消除就业歧视，营造宽松的、流动人口与本地人口一视同仁的创业制度环境；提供迎合市场需求的有实效的各类职业技能培训（德国的职业教育办法尤其值得借鉴）；实施与缴费水平挂钩的、基本待遇水平相近的社会保障等，比如公共产品和服务做到均等化、搭建完善的政治诉求渠道、以多手段引导促进文化融合等。

欧洲、北美国家和澳大利亚对高技术移民吸引力强，且各国把移民作为提升国家经济竞争力的一项发展战略。然而，这些国家在处理移民问题上所具备的能力是有差别的。在美国，纽约、芝加哥和旧金山吸收移民已有百年的历史，它们拥有强大的体制以服务各种移民群体，包括应对非法移民问题。当地政府与非政府组织（NGO）保持密切合作，一些论坛还提供了城市之间的学习与交流机会，例如“公民的城市”（Cities for Citizenship）和“新美国经济合作伙伴”（Partnership for a New American Economy）等为市长和企业领袖提供了交流机会。相比之下，华盛顿和亚特兰大虽然自1980年以来经历了移民人口的快速增长阶段，但仍缺乏明确的战略以吸引和留住新移民，非法移民还会加深这些城市的人口结构挑战。

在美国，各级政府提出不同特色的移民政策。联邦层次： 制定高层次的移民政策，比如，关于无身份记录移民永久解决办法或者签证配额调整的条款等；还有一些直接或间接影响着新移民融入美国的国家法律，如给予在美出生的新生儿公民身份，包括无记录移民的孩子；又如《1964年民权法案》规定了因种族、肤色、宗教信仰和来源国而产生的歧视是非法的。州层次： 在制定各种政策和法律的时候具有很大的自主性。州立法机构主导着移民可以获得的机会结构，比如“梦想法案”，即《少数外来族群的发展、救济和教育法案》，帮助移民加强社会流动。州政府掌控移民服务、健康管理与教育，以及教育机构住校需求等的拨款。通常，主要由州立法机关而非联邦立法机构对是否接受外国文凭、专业执照鉴定、无记录移民是否颁发驾照、州内学费许可以及是否执行联邦法律等做出规定。城市层次： 为了促进移民积极融入社会与经济发展，大中小城市的市长们都设立了办公室来提高服务水平，并通过与社区组织、学术机构和私营部门的合作来对移民社区进行管理。当政治、资金和其他资源匮乏，无法设立正式的移民事务管理实体时，城市计划就发挥出重要的作用，并且其回应了大都市的具体需求，例如移民人口带来的经济发展和商业增长。“全球底特律”（Global Detroit）计划在本地区做了大量的协调移民融入和地方经济发展的努力，以振兴密歇根州东南部的经济。

也有针对中国城市间的移民政策比较寻找解决方法的研究。王玉君等（2014）以12个城市的问卷调查为基础分析，得出中国的保障性住房政策对大量进城务工人员的排斥也是户籍制度对务工人员获取住房机会的制约体现。我国在制定外来务工的保障房政策时，应当在宏观层面之外注意到务工人员自身的能力、意愿与亲缘等关系，并进行相应的制度安排。褚荣伟等（2014）通过对上海的实证分析，认为现有的公共政策应当关注移民与城市之间的关系。在公共政策目前还不能消除户籍制度等的差别待遇的情况下，可以首先考虑提高移民的城市认同感，比如针对一些农民工等开展一些培训，如当地方言的培训，有助于他们融入当地的社交圈，扩充自己的生活圈；积极地引导农民工等参与单位组织的活动，让他们的文化生活更加丰富，能够更加适应城市的移民生活。王颖（2017）也通过对上海的城市移民的融合发展分析，认为一个城市的发展与其多元包容的人口结构以及人口政策有极大的关系，一个城市有足够的人口活力，能够促进城市的发展，以居住证积分制为主体建立起“梯度赋权、权责对等”的公共服务供给和社会管理制度，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，避免在外来人口中产生较大的不公平现象。

谢志岿等（2017）通过对深圳的研究发现，实用的公共政策的合力是深圳移民文化精神形成的重要原因。公共部门通过建设公共文化机构和平台，促进了公民形成新的文化资本和社会资本，从而在不同的领域得到了文化的创新。深圳特色文化创新格局的形成源于不同人群和各类资源的迅速集聚。深圳的发展充分证实了核心价值和多样文化引导的必要性。自觉构建和熔铸与社会主义市场经济相适应的文化精神。同样，上海作为一个全球性的国际化大都市，其城市移民来源多元化，如何协调“新上海人”与上海的关系也成为学术界的研究热点。