上海人口调控政策的研究结果

1.上海人口综合调控的总体思路

上海已然是世界上人口规模最大、人口密度最高的大都市，在国家城市化强劲推力和地区发展强大引力的共同作用下，其人口增长的外部环境仍未发生彻底转变，城市及其资源、环境和交通等支持系统面临空前巨大的人口压力，城市公共安全领域存在巨大风险。同时，控制人口总量与优化年龄结构、空间分布以及人力资源储备之间存在深刻矛盾，吸纳年轻劳动力是优化年龄结构和稳定人力资源的重要保障。

全市加强人口综合调控的总体思路符合形势发展的需要，“行政+市场”“短期+长期”的人口调控方法和手段契合了人口调控的迫切性与必要性，多部门整合的管理模式与协作式的工作机制适合人口调控的复杂性特征。但在一年多以来的政策执行中，仍然出现了一些新的问题与挑战。针对这些问题与挑战，要及时调整特大城市人口综合调控的思路，同时，要将对经过实践检验证明可行的政策措施纳入常态化管理。

作为我国人口最多的特大型城市，未来上海应按照十八届三中全会关于“推进以人为核心的城镇化”和“严格控制特大城市人口规模”的要求，在较长时期内将人口调控作为一项常态工作来抓，坚持以市场为主、行政为辅的调控手段，通过调整经济政策，实现市场主导下的人口有序流动与合理分布，通过调整社会政策和加强基层社会管理，减轻外来人口在沪工作、生活的无序状态；优化政策设计，增强对人才和青年劳动力的吸引力，强化多中心空间结构的引导措施，减轻人口总量调控对人口结构和空间分布等方面产生的不利影响；继续完善人口调控工作的考核机制，使部门的各项工作在推进过程中自觉将严格控制特大城市人口和城市的健康可持续发展作为前提，尤其是在部门的中长期规划中要体现人口调控和城市转型的总体思想；改进人口调控的配套保障措施，政府应充分发挥在可作为边界之内的刚性约束作用并对市场行为进行严格监管和有序引导。

2.人口综合调控的主要措施

人口是城市发展的基本要素，同时也是从属性要素。在人口调控中要准确认识这个基本理论，在厘清各要素关系的基础上制订科学合理的政策措施。

（1）充分重视城市化中“人”的主体地位，建立空间响应性的区域财政拨款调整机制。人口是城市发展的基本要素，是城市形成和发展的基本条件。城市化的关键和核心是“人”的城市化，城市发展以城市全员的幸福为终极目标，在人口流动高度活跃的开放区域，以人为设定的区域人口数来进行财政经费划拨，是本末倒置的做法，不可取。长期以来，中国城市化发展偏重物质形态的建构，而相对忽视或选择性地忽略了人的发展与诉求，城市公共需求“被代表”和“被表达”，城市公共服务供给与公共需求相脱节成为常态，城市化以人为本的价值没有得到充分实现。对这些“不可见”问题的长期漠视导致社会问题与社会矛盾在城市空间积聚和发酵，伴随全球政治觉醒浪潮和信息化社会集体行动的易发性，给城市管理埋下了巨大隐患，也给城市化的持续推进带来负面影响。

中国深化改革开放的实质性内容是不断推进还权于民和还利于民。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了要坚持走中国特色的新型城镇化道路。中国将持续推进以“集约、和谐、公平、可持续”为特征和以人为核心的城镇化，标志着中国政府将从更高的哲学层面反思未来的政策走向。区域财政拨款份额直接关系到公共服务水平、基础设施水平和配套设施水平等，与居民生活密切相关，也关系到居民能否享受到城市化和现代化带来的福利。(www.xing528.com)

当下，城市化的人本价值被提高到了一个前所未有的高度，人为地设定城市内部不同区县之间的人口配额，并以此来确定财政拨款，不仅忽略了人的主体地位，其科学性也值得存疑。应该要在推进人口调控的同时，根据区域实际人口数量、结构和需求等，划拨财政经费和配置公共资源，建立空间响应性的财政拨款调整机制。此外，各区县在人口调控中通常采用项目化运作方式，拨付经费补偿人口调控的各类成本。调研中区县反映，之前一年多的时间里，可操作性较强的项目已经基本接近尾声，剩下来的是一些耗费成本巨大和操作难度较大的项目。针对这种情况，市级层面给予经费支持和协调统筹将有助于人口调控项目的顺利推进。

（2）深入推进人口统计职责纵贯到底的常态工作机制，全面推广对农村社区住房出租户的契约制管理。到目前为止，上海以公安部门牵头开展实有人口数据库信息采集，负责人口信息采集更新的协管员由街镇招聘，分布在辖区内各居（村）委会，形式上已经实现了纵贯到底的人口统计工作模式。然而，目前信息采集的手段方法仍是依靠人盯人的人海战术，此外出于农村干部自身利益以及村里熟人网络等原因，村委会（甚至是镇政府）容易倾向于对人口管理、信息采集、违章建筑或危险房屋等采取回避甚至放任的态度，这成为人口数据虚报造假的源头因素。

村委会固然是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，然而自治并不意味着可以进行封闭式黑箱管理。居（村）党支部书记作为人口调控第一责任人并不能确保人口调控目标的实际达成，处于人口调控前沿的居（村）委会工作中尚存在巨大的漏洞与隐患。为此需要完善在部分区县行之有效的对出租户的契约制管理模式并加以全面推广。当前各区县的契约制管理一般由村委会与本地出租户之间签订，在此基础上，为了加强对村委会的监督，还应该将契约管理的情况汇总到街镇（派出所）存档，让农村社区房屋出租的情况变得清晰透明，一旦遇到未签订契约的出租户纠纷等曝光现象，要追溯村党支部书记的责任，采用这种倒逼机制迫使不透明的管理走向透明。将契约制管理全面地推广到郊区农村社区，清除人口管理的大范围盲区。

（3）完善多部门协作下的人口调控考核机制，以政策的无缝衔接确保部门间的良好协作，从根源上推动长期人口发展趋近调控目标。人口在城市各要素中处于从属地位，这里的从属性指的是人口与其他要素之间的相对关系。但在城市管理决策中，人口不必被放置于从属端，尤其是在城市面临的人口资源环境问题已经威胁到其可持续发展的前提下。应将人口调控目标作为前提，通过干预区域人口增长的影响因素以及人口调控的障碍因素，从根源上推动上海人口总量变动在中长期趋近调控目标。当前人口调控实践中有一种倾向，人口被放置于城市发展决策的从属地位，经济发展和城市建设等成为人口调控目标可以形同虚设的正当理由。前面已经提到，跨部门的整合性治理在应对复杂城市问题方面比较有效，然而其缺点也很明显，在扁平的治理架构下，各部门之间的资源冲突、时间冲突和目标冲突难以调和。在这种情况下，人口的从属性无形当中成了“保护伞”，使部门之间冲突与不合作行为合理化。产业发展和住房建设等或是区域内人口增长的诱发因素，或因其已然存在而构成了人口调控较难克服的障碍。

应明确城市发展的底线是任何部门不能够以这些诱发因素和障碍因素来集体倒逼人口调控目标调整。应本着实事求是的精神，在各部门的工作中主动对接人口调控的相关要求，对增量部分在中长期可能产生的人口增减效应要进行严格评估，并将其纳入项目考量的基本指标。目前对人口调控相关职能部门的考核指标体系包括部门当年采取的人口调控举措和人口调控目标的达成情况，这种直接指向人口数量调控的考核方法比较容易催生短期行为，并且给人口调控留下反弹的隐患。除此以外，针对人口调控的长期性特点，更应该要考核部门中长期规划以及部门各类项目推进在中长期对人口发展的潜在影响。在部门工作中将人口问题与人口变动效应视为决策的先决条件之一，体现人口调控“指挥棒”的作用。同时，在各部门上报调控人口的数量时，采用的统计口径和统计对象的差异都比较大，比如就业人口与居住人口不分等，这类问题很可能会使得人口调控效果的评估出现巨大偏差。一般而言，调控就业人口，对全市人口总量的影响更为直接；调控居住人口，对所在区域的人口总量影响更为直接。应根据各部门在执行政策时所指对象，科学合理地区分和评估其产生的人口调控效果。

此外，从市级层面来看，要进一步在人口调控的主线下推动经济、科技和社会等各类政策之间的无缝衔接，形成人口调控的政策合力，为协调各级各类部门之间的冲突提供良好的政策环境。进一步完善落户积分制管理，合理分配落户指标，使政策的目标人群更加聚焦，以合理的人才评价标准来筛选出服务当前和未来城市发展需要的人才。