上海人口调控政策执行中的问题挑战：城市移民与公共治理研究成果

从以上梳理不难看出，上海在调控特大城市人口过程中已经形成了一套较为完善的政策体系和严格的工作机制。然而，在复杂多变的外部环境中，人口调控政策执行过程中仍面临诸多问题挑战。

1.落户积分管理政策执行问题

严格执行落户积分管理制度是特大城市人口调控的重要举措之一。根据上海人口管理的总体目标和要求，严格执行落户积分管理制度是特大城市人口调控的重要举措之一。继续引导应届毕业生进沪就业以申领上海市居住证为主渠道，同时确保直接落户更方便用于引进上海实施国家战略、建设“四个中心”和重点领域重大项目建设的紧缺急需人才。

落户积分管理中，标准分不固定、不公布的运作模式使得户口审批的不确定性大大增加。按照管理规定，落户的标准分是由上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室根据上海市政府户籍人口机械增长调控要求确定，这意味着不同年份的标准分会浮动变化。在用人单位要素分中设有重点领域要素分，即录用上海经济社会发展重点领域导向专业毕业生可加3分，在符合导向专业基础上，录用列入教育部、上海重点学科所在高等院校的毕业研究生可再加3分，但每年的导向专业也有一些变化。在上海人口调控趋严的背景下，浮动的落户积分管理制意味着每年发放的户籍数量极有可能逐步减少。对于入沪申请人来说，通过落户申请并不等同于通过最终审核，得到的结果仅为是否通过审核而不是具体的标准分。政策执行标准的短期频繁浮动，没有稳定的预期和前景，不利于吸引人才，实行落户积分管理以满足人才需要的目标恐怕也会受阻。

落户积分的浮动管理模式和不尽合理的人才评判标准有可能对高层次人才产生排斥作用，不利于上海的人才集聚。由于落户政策的逐年收紧，一些在本科毕业时便具备当年落户条件的人才在研究生毕业后却面临无法落户的尴尬境地。落户积分导向要素涉及荣誉称号、学术和文体竞赛获奖等，按规定仅限为在高校最高学历就读期间所获奖励表彰，这使得一些研究生虽在本科期间获得过一系列国家、省、市级别的奖项，却因为不是在最高学历期间获得的原因而不能加分。落户积分制管理中，奖项加分是按照获得时间来限制，而不是按照奖项的贡献度大小以及与经济社会发展需求的结合度来评判，这种人才评判标准明显与经济社会发展的需求相脱节。

上海人口调控的基调是控制人口而不限制人才，但从落户指标比例分配的实际操作来看似乎并不符合这个基调，现行的户籍指标比例分配不利于未来上海的人才资源储备。自2013年以来，办理居住证已成为毕业生进沪就业的主要渠道，办理居住证的毕业生占比超过一半。2013年12月底，从上海高校和外省市高校共引进非上海生源应届高校毕业生3.85万人，其中直接落户的占48%，总数为1.85万人。落户积分管理在一定程度上会对青年人才形成外向推力，从长远来看显然不利于上海的人才资源储备。

2.人口调控的保障措施不利问题

当前的人口综合调控政策体系本身的设计已经比较完善，然而其在调控人口方面的后续作用力却备受各界质疑，主要原因并非政策本身不尽完善，而是在于缺乏配套措施的保障。人口调控政策在不断完善的同时，相应的保障措施在过去十多年的时间里并未发生实质性改变。(www.xing528.com)

这类问题比较典型地反映在城市规划对建设开发的约束力，而且仅这一个方面的制度缺失就已经足够大大降低城市人口调控的效果。早在2003年，上海市政府提请上海市人大常委会第七次会议审议的《上海市城市规划条例修正案（草案）》中，就已经明确提出了上海中心城建设“应当与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合。增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑，改善城市交通，完善基础设施，增强城市综合功能。”上海控制中心城区高强度开发的“双增双减”政策措施，以法律的形式固定下来。

即便中心城区的“双增双减”政策措施已经上升到法律层面，也并未被有效执行。2000—2010年的人口分布数据显示，中心城区人口密度由20世纪90年代的降低转为上升，中心城区边缘区人口呈反弹增长态势。影响中心城区人口增长的因素多种多样，其中最为关键的无疑是住房建设。这段时期内中心城区边缘城区大量新建竣工的住房为摊大饼式人口分布提供了必要的前提条件。不仅如此，从2013年各市区位的房屋建设施工面积数据来看，边缘城区仍然比较大（数据中无法区分出住房与非住房）。从“五普”到“六普”，中心城建设失控所导致的人口集聚效应，直接催生了城市空间摊大饼现象，这一方面扩大了人口膨胀带来的城市病问题，另一方面，由于人口集聚与其他各类相关要素集中两者相互关联，使得未来多中心城市空间结构的优化调整变得更加复杂和困难。

事实上，城市建设开发失控已经成为当前上海人口调控的重要影响因素之一。伴随城市住房建设可能带来的人口增长，是目前郊区（尤其是近郊）各区在人口调控中所面临的最难以解决的问题。在2013年和2014年的人口调控当中，各区县通过拆违、城中村改造等手段较好地达到了区内人口调控目标。但拆除房屋的剩余空间越小，就意味着这类手段对人口调控的作用越小。已经建成的各类住房以及改造后的新建住房，都会带来人口的反弹增长。

3.人口信息采集更新的长效工作机制问题

目前上海确保人口统计准确性的、成熟的、长效的工作机制尚未形成。对于人口调控来说，10年一次的人口普查以及5年一次的人口小普查数据时效性较差，目前主要是通过实有人口数据库中的数据来进行人口统计更新以及人口调控目标考核。从2009年11月1日起，《上海市实有人口服务和管理的若干规定》开始实施。但其对外来人员与人户分离人员的信息采集也无强制性规定，如居住人员拒不配合，则面临着无法采集到其信息的尴尬，往往依靠片区警察出面“威慑”，或行使其“盘问”的职权，检查居住人员的身份证，但即使这样，对其婚姻、生育和家庭等敏感信息仍难获得。管理对象不予配合的情况比较常见。

2013年以来，人口调控工作的重要性明显提升，公安部门进行实有人口数据库信息采集更新以及人口统计时面临的压力也更大。但是在调研中发现，公安部门相关工作人员认为近两年在各级领导重视下工作开展得更为顺利，居（村）委会干部的配合度更高，人口数据准确率也有了更好保障。同时他们也提到，一旦人口调控工作有所松懈，人口信息采集得不到基层配合，工作又会变得困难。当前在各级的高度配合下，公安部门定期进行数据核查，可以得到一个相对较为稳定的准确率数字，基于这个数据可以进一步推算实有人口数。

基层配合度差的问题仍然是持续困扰上海人口统计的大难题，特别是人口快速增长的郊区，除了队伍配备不足等表象因素之外，更深层次的原因在于住房租赁行为不受约束，租房管理没有统一模式，加上房东出于自身和家庭利益考虑，往往不会如实填报租客情况。2011年7月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，对房屋出租提出了细则，但仍有不少政策盲点，对城乡接合部的农民房屋出租缺乏具体的政策。调研中公安部门反映，在实有人口和实有房屋统计当中，最难以核查的当数农民工住宅空置情况，这类问题的存在严重影响上海郊区人口管理工作的顺利开展。