上海人口调控政策的现状特征-从城市移民与公共治理角度分析

1.人口调控“整合性治理”的组织架构初步形成

随着经济社会发展的变化，公共管理模式也在不断发生变革。面对当代大城市发展中出现的“棘手问题”，以垂直责任体系、独立部门目标与绩效激励制度等组织设计为特点的公共管理模式显然已经不合时宜。为了提高政府应对复杂社会问题的能力，协作性公共管理（Collaborative Public Management，CPM）模式应运而生，政府部门之间建立伙伴关系，保持自身部门的独立性和组织目标，同时在面对共同议程时，及时建立合作关系，整合资源协同处理问题。与传统的垂直控制服从的管理模式相比，协作性公共管理模式显然在管理理念和管理技巧方面具有明显差异。整合部门的公共管理模式突破了部门单打独斗的局面，形成了整体性治理的组织结构，不再以特定功能为基础，而以结果和目标为导向进行组织设计和创新，在不取消部门专业化分工的前提下实现跨部门合作，在原有组织和架构下进行功能性整合。

跨部门的整合性治理符合城市发展的现实需求，也与我国的大部分制度改革基本方向保持一致，然而，如果没有良好的协作机制支撑，这种新型治理模式的优点就无法得到充分发挥。多个政府部门之间不可避免地存在资源冲突、时间冲突和目标冲突等问题，在垂直控制体制下，来自法定权利所界定的上级权威可以很好地协调各方冲突，但整合性治理模式下的冲突管理明显会更加复杂。

良好的社会治理不仅依赖于良好的公共政策，也有赖于政策的有效执行。在各类主客观因素的影响下，政策执行中可能会出现梗阻或偏差，政策意图得不到较好的贯彻落实。主观因素如执行主体有意或无意的偏差、失误，对政策的误解、曲解等会导致政策执行不力。客观环境因素如政治制度和行政制度等方面的不足和缺陷也会导致政策执行不力。公共政策付诸有效执行需要支持系统，这个系统是由承担公共政策执行任务的机构、人员与规范公共政策执行活动的各种制度等因素共同构成，其中制度设计尤为关键。通过本利结构和奖惩机制，控制公共政策执行者的执行偏差行为，对公共政策执行者权力进行监督和约束，从而最大限度地保障公共政策的有效执行。

经过十多年的摸索，上海人口调控工作已经初步形成了整合性治理的组织架构，并于近两年做了较大的调整完善。依据2010年第六次人口普查数据以及最新中国城市人口规模划分标准，我国常住人口在300万人及以上的特大城市共38座，其中，1 000万人以上规模的超特大城市有6座。十八届三中全会提出“严格控制特大城市的人口规模”，严格调控人口旨在促进人口的有序流动，减轻特大城市资源环境的承载压力，避免交通拥堵、环境恶化和城市贫困等“城市病”的蔓延。在这一背景下，上海提出了新一轮人口调控的目标与任务，坚持以合法稳定就业、合法稳定居住为基准，加强人口服务管理，严格落实以积分制为主体的居住证制度，采取调整产业结构、完善公共政策、拆除违法建筑和整治群租等综合措施，严格控制人口规模。新一轮人口综合调控从居住、就业、就学和社会保障等多个方面出发，治理特大城市面临的人口膨胀危机，是比较典型的需要跨部门协作才能实现的政策目标。为适应特大城市人口问题整合治理的需求，上海在市级、区县层面相继成立了人口调控和管理服务领导小组及办公室，成员单位涵盖了市发改委、经信委、公安、综治、人保、卫计委、教育和农委等。街镇层面，在成立领导小组的基础上，本着责任落实到底的原则，管理重心下移直至居（村）委会，明确居（村）党支部书记为第一责任人。此外，在人口调控中注重社区居民的参与性，以优化基层民主自治机制为出发点，全面调动群众议事、管事和处事的积极性，以主人翁精神融入社区治理。

2.人口调控的协作管理工作机制在创新中不断完善(www.xing528.com)

上海新一轮人口调控工作当中，在市级、区县和街道镇层面都形成了各具特点的协作管理机制，力求目标一致，形成政策合力与管理合力。在高级层面，市级各部门之间分别围绕政策与管理形成“各负其责、齐头并进”的协作机制，其中政策方面以市发改委为主要牵头单位，管理方面以市综治办、市公安局等为主要牵头单位，在区县和街镇层面，人口调控和管理服务牵头协作单位以及街镇、园区以签订《全面加强人口调控和管理服务承诺书》、召开人口调控工作例会等各类形式，统一思想，从地方长远发展规划和定位综合考虑，强调落实人口调控各项政策和管理措施的重要性。新一轮人口调控中的协作机制不断完善，明确目标，落实责任，为各项政策措施的执行提供了保障。

各区县在人口调控工作当中，都注重区域统筹与分块推进，创新社会治理，建立常态长效机制，发动社会力量共同参与，加强社区共治和居民自治，形成了一些自身的特色工作机制。如宝山区总体谋划“1+9”的工作推进模式，“1”是成立推进办公室，总体协调推进工作；“9”是成立9个专项推进组，由分管区领导任组长，职能部门牵头，形成条包块管，统分结合的工作机制。又如青浦区实行多个源头管理，围绕人口调控的这个共同目标开展相关工作。聚焦就学、生育和就业“三个源头”，调整完善教育政策及管理模式，严格落实梯度化卫生计生服务，严把孕产妇建卡审核关，完善规范劳动就业培训工作，加强本地就业引导，调整完善年度劳动就业方面考核指标，将考核重点进一步倾向吸纳本地劳动力就业。

3.人口调控的执行监督和责任追究制度更加严格

人口综合调控工作涉及经济社会发展的方方面面，公共政策执行过程建立在复杂的府际关系网络上，尤其需要制度配套支持，来正确引导和约束部门冲突及地方利益等问题。近年来上海在人口综合调控中建立了过程考核与结果考核相结合、定性考核与量化考核相结合的机制，明确实施目标考核管理制度，其主要特点表现在3个方面。（1）确定人口调控的总量目标，并逐级分解落实。2014年1月，市委、市政府提出严控上海常住人口规模之后，明确将2 480万作为本届政府调控的人口目标，调控指标经分解后下达给各区县，各区县结合市里下达的调控目标，再分解到各街道镇，层层加以推进。（2）制定人口调控目标责任制。根据确定的人口调控目标，与各级政府签订目标调控责任协议，由总负责人签约，全面负责，确保调控任务责任到位。（3）建立人口信息动态采集和人口数据评估制度，确保人口数据的可靠性。由统计局牵头，对各区县的人口数据进行定期评估以确保数据的真实性。公安人口办定期对各区域人口数据进行抽查，对数据造假行为进行打击。此外，对各相关委办局的政策执行情况也要进行年度考核。将各区县人口规模调控数作为市级财政转移支付的重要依据，为地方政府执行政策提供直接动力。

人口调控的目标通过层层分解，最终落实到基层执行，为了严守人口调控目标，区县层面加强了对社会管理考核评级和人口调控考核，尤其是郊区一些人口总量增长较快的区县。在人口规模综合调控和管理服务工作考核中，在执行政策之外，各街镇因地制宜地辅以配套措施，对街镇的考核，一般采取“指标+措施”相结合的方式，指标主要包括人口总量、实有人口准确率和人口管理服务3个方面。区县层面对委办局的考核，主要采取街镇评分与条线互评的方式，公安分局、社建办、农委、经委和规土局等专项工作组牵头单位积极发挥统筹协调职责，通过加强指导、给予政策支撑来支持街镇开展相应的人口调控工作，教育局发挥主管职能，联动相关部门、街镇，把牢随迁子女入学关。为确保人口调控目标的落实，区县采取了项目化管理方式，确保人口调控的经费专款专用，年底项目通过评审后所有经费全部到位，这些经费的用途包括城中村改造以及奖励等。