上海移民政策的发展演变及公共治理研究

1.人才引进政策演变

上海人才引进政策的演变，主要分为四个阶段。

第一阶段： 相对封闭阶段（1990年前）。在1990年前，各地人才交流相对较少，人才流动受到限制。1984年，上海市政府出台《上海市人民政府批转市人事局关于本市从外地调入专业技术干部的暂行办法的通知》，第一次突破了人才引进的政策局限，规定可以从外地选调相应稀缺的技术干部。

第二阶段： 大力发展阶段（1990—2005年）。随着上海浦东的开发开放，上海掀起了新一轮改革和发展的浪潮。1994年，上海市人事局颁布了《关于进一步做好本市从外省市调入专业技术人员和管理人员工作的意见》，该政策将上海人才引进的重点放在“两高一低”的人才，即学历高、职称高、年龄低，致力于引进发展前景较好的专业技术人才。1996年12月，《上海市人才流动条例》出台，该条例明确了上海市人才流动服务机构部门职责以及人才流动时产生争议如何处理等问题。1999年，《上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施办法》出台，放开了外省市优秀人才来沪工作的条件，使得上海人才引进的质量和数量都上升了一个新的高度。2005年11月，上海市政府发布《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》，完善了海外留学人才引进的政策。

随着上海经济建设的不断发展，留住优秀人才显得尤为重要。2000年上海人事局根据人才“柔性流动”的发展思路，推出《上海市引进工作证实施办法》；2002年6月，上海市政府实行《上海市居住证》制度，很大程度上解决了引进人才的社会福利和社会保障等方面问题，激励人才来沪工作，这是移民城市发展到一定阶段之后的内在需求。

第三阶段： 理性调控阶段（2006—2018年）。随着上海居住证政策的推出和实施，居住证受理量猛增，由最初每年4 000～5 000人的数量，发展到每年7万～8万人的程度，且用人单位对于人才和相应专业人员的需求不断增加，户籍引进已难以满足需求，因此上海人事局先后发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》以及《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法实施细则》，进一步推进持有上海市居住证的户籍引进政策，合理调控人才引进规模。

第四阶段： 高水平开放阶段（2019年至今）。为推进上海自贸区临港新片区更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，近年来，公安部和国家移民管理局主动适应上海改革开放发展的新形势新变化，研究出台了一批在上海先行先试的更加开放的引进外籍高端人才、专业人士来沪工作、科研与交流的停居留政策，更具吸引力的外国人来沪旅游、休闲和学习的出入境便利措施，更具竞争力的鼓励外国人来沪创新、创业及投资的移民管理制度，更具获得感的外国人在沪融入发展的移民服务措施。2019年11月，公安部和上海市人民政府签署《建立健全移民与出入境管理服务机制推进实现上海高水平开放合作备忘录》，内容包含对上海自贸区临港新片区引进的外籍人才提供办理长期居留和永久居留便利，在上海试点办理口岸电子签证。上海引进的具有国际公认杰出成就的外国人，可直接申请永久居留。上海高新技术企业、创新型企业、重点高校、科研机构和金融领域引进、推荐的外籍高层次人才可申请永久居留，获得永久居留资格的高端人才可推荐外籍专业人才申请永久居留。新试行的移民管理服务政策措施将有力促进上海及自贸区临港新片区引才引智工作，增强企业竞争力，进一步优化营商环境，促进服务上海的开放发展、改革发展、创新发展和高质量发展。

2.入学政策演变

对于移民城市而言，移民人口子女的教育问题不可忽视。随着大量城市移民涌入上海，适龄入学的儿童以及处于九年义务制基础教育的学生规模不断扩大，从而引发教育设施拥挤和教育资源不足等问题。

在上海城市移民人口流动量较少的时候，上海市人事局出台了《上海市引进人才实行工作寄住证的暂行办法》，规定引进的专业技术人才和管理人才的子女不能留沪就读。但随着城市移民规模的持续扩大，移民子女教育问题日益突出，这也促使城市移民随迁子女入学等相关政策的出台。2017年9月，新的《上海市居住证管理办法》出台，新出台的管理办法中设置上海居住证积分的标准值为120分，不同的积分可以获得不同层次的政策优惠和福利待遇，这种渐进式的福利待遇制度所覆盖的人员更广，能够满足不同阶段不同程度城市移民的社会福利及保障的需求。(www.xing528.com)

除了关注度较高的“异地高考”的相应政策，对于来沪人员随迁子女的义务教育也有相应的政策出台。从2018年1月1日起，取消上海市临时居住证，全部变为一年期的长期居住证，同时办理上海市居住证也不再要求社保证明等，这进一步简化和放宽了办理居住证的流程与条件，保障了上海城市移民随迁子女的教育权益。

3.就医政策演变

上海城市移民就医政策的发展，主要包括两个阶段。

第一阶段： 以移民人口综合保险为主的就医政策（2009年之前）。2002年7月，上海市政府发布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，根据上海经济发展情况以及地区内移民人口特点，首次建立“外来从业人员综合保险”，内容主要包括工伤、住院医疗和老年补贴等，为来沪工作的移民人口提供就医保障。从该项政策正式实施起，“综合保险”面向的参保人群不断扩大，涵盖了更多原先未被保障的来沪务工人员。2004年发布的《关于进一步加强在沪建筑施工企业外来从业人员综合保险工作的若干规定》中，将在沪建筑施工企业的外来务工人员也包含在“综合保险”的范围之内。2006年发布的《上海市人民政府关于本市做好农民工工作的实施意见》进一步扩大综合保险的覆盖范围，推进综合保险制度的发展。2007年发布的《关于调整本市外来从业人员综合保险医疗待遇的通知》进一步提升了综合保险的待遇水平。

第二阶段： 将移民人口纳入城镇职工医疗保险的就医政策（2009年至今）。从2010年起，外来从业人员的综合保险制度被取消，取而代之的是将移民人口纳入城镇职工基本医疗保险中。2011年，上海市政府发布《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本医疗保险若干意见》的通知，规定与上海用人单位建立劳动关系的外来从业人员，应当参加上海的城镇职工基本医疗保险。在这一阶段，上海市政府开始更多关注移民人口医疗保险关系转移的问题，加强与周边区域的协调与合作，旨在满足区域内城市移民的就医关系转移难的问题。2009年，上海市政府印发《关于长三角地区职工基本医疗保险关系转移接续的意见》，规定流动从业人员在按规定参加城镇职工基本医疗保险之后将拥有个人医疗账户，可办理保险关系转移接续手续。2011年，上海市政府对流动人口社会医疗保险政策进行调整，原本参加“综合保险”的来沪从业人员以及参加“小城镇社会保险”的人员同时被纳入城镇职工基本医疗保险的范围内。

4.住房政策演变

改革开放以来，上海住房政策不断演化。1979年，上海市政府发布《关于在三年调整时期加快住宅建设解决居住困难的报告》，住宅建设与城市改造相结合，旨在改善居民的住房条件。1991年《上海市住房制度改革实施方案》的出台以及1999年上海市政府发布的《上海安居工程实施细则》，标志着公有住房出售和住房解困的开始，迎合了日益壮大的城市移民群体住房的需求。1999年，上海市政府发布《关于本市经济适用住房纳入商品房计划管理渠道的通知》，社会住宅建设基本停滞。2005年，《上海市配套商品房和中低价普通商品房管理试行办法》出台，配套商品房成为社会住宅的主要类型。2008年，《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008—2012年）》和《上海市经济适用住房管理试行办法》的颁布，标志着上海“四位一体”的社会住宅体系初步形成（陈治军等，2015），其对城市移民的住房管理更加规范。

2016年，上海实行差别化住房信贷政策，加强个人住房贷款管理。同时，提高非上海市户籍居民家庭购房缴纳个人所得税或社保的年限，自购房之日起计算的前3年内在本市累计缴纳满2年以上，调整为自购房之日前连续缴纳满5年及以上。企业购买的商品住房再次上市交易，需满3年及以上，若交易对象为个人，按照上海市限购政策执行。

对于具有高级技术职称的人才，上海推行廉租房和公租房并轨运行机制，健全分配供应、租后管理和到期退出等各项机制。多渠道筹措人才公寓住房，严格执行商品住房项目配建不少于5%的保障性住房政策。这些政策的出台，在很大程度上解决了城市移民的住房问题。