每个城市或城市区域在演化发展过程中，都会被政府赋予承担相应城市功能的使命。在城市不同发展阶段，政府根据形势变化以及城市或城市区域的资源禀赋、区位条件、产业基础和历史文化等情况变化，制定新的城市发展规划来调整城市以及城市区域已有的经济、政治、文化、科技、创新、商业、服务和游憩等城市功能结构。纵观英国伦敦、法国巴黎和日本东京等国际大都市的发展史，其城市功能提升、功能布局合理和功能结构优化，无一不是政府规划和引导的结果（孙建国，2012），政府制定的城市发展规划对城市功能结构演化起着关键作用。
中华人民共和国成立以来，中央政府根据国内外形势变化及不同时期发展目标，对上海城市功能结构做出适时调整。在20世纪50年代，我国为了推动社会主义工业化的发展，把上海城市发展定位为全国重要的工业基地。按照中央政府的定位，1959年，上海在《关于上海城市总体规划的初步意见》中，提出控制近郊工业区发展规模，有计划地建设卫星城的发展策略，相继建设闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江等卫星城和近郊工业区，使上海的工业生产由市中心扩展到城市外围，上海城市功能空间布局发生了变化。改革开放之后，尤其是浦东开发开放战略实施之后，上海城市功能结构转型步伐加快。在2001年，《上海市城市总体规划（1999—2020年）》获国务院批复同意，该发展规划把上海城市发展定位为国际经济、金融、贸易和航运中心。上海逐渐从以工业生产为主的内向型城市，转向工业、金融、贸易和航运等多中心的外向型城市；上海的城市功能结构也从工业生产功能占据主导地位，转变为兼具工业、航运、科技、金融等多功能的结构。我国经济发展进入新常态阶段以来，中央政府再次调整上海的城市发展定位，在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中，中央政府把上海定位为国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城、卓越的全球城市，上海的城市功能结构进一步发生变化，并朝着更加合理化、高级化和多样化的方向发展。(www.xing528.com)
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