上海城市功能定位的历史演替——《城市移民与公共治理研究》成果

自从19世纪40年代被迫开埠通商以来，上海逐渐从不知名的小城市发展成为全国的经济、金融、贸易中心以及全国最大的港口城市。上海城市功能定位也经历了多个阶段。

1.中华人民共和国成立以前的发展定位： 港口城市与工商业中心城市

上海在1927年被设立为特别市以来，首次制定了综合性的都市发展规划，即《大上海计划》（简称“计划”），该计划充分结合了当时上海的实际情况，重点突出了上海作为港口城市的特色。抗日战争胜利之后，国内由战争状态进入战后重建阶段，为适应战后重建的需要，进一步巩固和提升上海在全国的地位，上海市政府在1946年制定并出台了《大上海都市计划》（简称“都市计划”），都市计划提出要把上海发展为全国乃至国际性的港埠都市、金融中心以及工商业中心。上海由一个不知名的海边小城逐渐发展成当时中国最大的城市，同时也发展成当时中国乃至远东地区（东亚地区）最重要的商业贸易、经济金融以及工业中心之一，成为中国对外联系的重要窗口。该时期的上海主要承担航运、工业生产、贸易、金融和文化等城市功能。

2.中华人民共和国成立后到改革开放前期的发展定位： 工业为主体的生产城市

中华人民共和国成立后，为尽快恢复国民经济发展，加快建立具有社会主义性质的经济基础，我国对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，上海市政府也积极参与“三大改造”，通过运用政治、经济和法治等多种手段优化城市经济社会发展环境。随着我国提出确立优先发展重工业，加快推进社会主义工业化的过渡时期总路线，中央政府决定借鉴苏联的经济发展模式，即制定短期的经济社会发展规划，紧接着我国实施了第一个五年计划（简称“‘一五’计划”）。在“一五”计划中，中央政府对上海的城市定位是建设成为一个为全国服务的老工业基地。上海按照中央政府的定位要求，依托自身有利条件，积极推进工业基地和科技基地建设，同时发展纺织业等轻纺工业以及机电工业等重工业，为全国工业化建设提供了强有力支援，经过不断发展，上海也成为门类比较齐全，轻纺工业和重工业较为发达的综合性工业城市。

为进一步优化城市空间结构，促进城市经济发展，上海市政府于1953年出台《上海市总图规划示意图》，首次对上海城市土地空间进行系统规划，并对上海的住宅区、港区、工厂区、运动场区、铁路、建筑艺术以及仓库区等布局进行详细指导。1959年，上海就城市发展规划出台了《关于上海城市总体规划的初步意见》，提出有序改造旧市区，控制工业区的空间规模，有计划地建设卫星城的城市建设方针，并相继提出建立闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江等卫星城和近郊工业区。卫星城以及近郊工业区的建立，极大地推动了上海工业发展，使上海作为全国工业生产基地的地位得到进一步巩固。

3.改革开放到浦东开发开放前期的城市定位： 国际经济中心与贸易中心

1978年，中央政府确立以经济建设为中心的方针。这一时期，我国对城市建设与发展的认识有了重大转变，对城市功能的认识也发生了重大转变，从以往偏重于强调城市的“工业生产”属性，转变为“城市是多功能的地域社会经济活动的中心”。随着以经济建设为中心的战略思路的提出，为促进我国经济发展和提高综合实力，中央政府对我国的工业中心——上海提出新的发展要求。1985年，国务院批复同意《关于上海经济发展战略的汇报提纲》（简称“汇报提纲”），汇报提纲指出，上海应充分发挥中心城市多功能的作用，争取到20世纪末建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市。1986年，《上海市城市总体规划方案》（简称“规划方案”）获得国务院批复同意，规划方案指出，上海是我国重点建设的工业基地之一，也是全国的经济、科技、贸易、金融、信息和文化中心，要致力于把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。

这一阶段，中央政府对上海的城市功能定位由过去的国内中心上升为现在的国际中心，上海城市发展进入新的阶段。为完成中央政府赋予上海城市发展的定位，上海政府提出了改造和建设中心城、积极开发开放浦东地区、充实和发展卫星城、有步骤地向杭州湾北岸和长江口南岸两翼展开的发展思路。上海通过主动优化城市空间结构，加强与杭州湾城市以及长江口沿岸城市的互动联系，促进了经济快速发展，GDP总额由1986年的490.83亿元，增长到1991年的893.77亿元，为拉动全国经济增长发挥了重要作用。

4.浦东开发开放到新时代前期的城市定位：“四个中心”与全球科技创新中心

在1992年，中央政府提出了以上海浦东新区开发开放为重点，不断扩大开放长江沿岸城市，加快把上海建设成为国际经济、金融和贸易中心（简称“三个中心”）的要求。在2001年5月，《上海市城市总体规划（1999—2020）》获中央政府批复同意，该规划明确提出要加快把上海建设成为经济繁荣、社会文明和环境优美的现代化国际大都市，同时支持将上海建设成为国际经济、金融、贸易和航运中心之一。至此，“三个中心”进一步延伸为“四个中心”，上海城市发展进入全新的历史时期。伴随着我国经济发展进入新常态阶段，我国经济发展面临前所未有的挑战，为充分利用国内国外两种资源和两个市场，促进经济持续稳健发展，以及提升我国国际地位，中央政府做出继续扩大改革开放的战略决策，再次赋予上海新的历史使命。2013年8月，中共中央同意设立中国（上海）自由贸易试验区，将上海作为我国对外开放新的试验田。2014年5月，习近平总书记要求上海应当加快向具有全球影响力的全球科技创新中心进军，走在我国科技创新的前列。2016年3月，我国国家“十三五”规划进一步提出要把上海建设成为国际性的综合交通枢纽，同时支持上海建设全球科技创新中心。上海以“四个中心”以及全球科技创新中心建设为核心的职能得到明确。(www.xing528.com)

5.中国全面迈进新时代以来的城市定位：“五个中心”与卓越的全球城市

伴随着中国特色社会主义全面进入新时代，作为全国改革开放排头兵、创新发展先行者的上海再次被中央政府赋予新的历史使命。2017年12月，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（简称“新规划”）获国务院批复同意，新规划将上海城市发展定位为“国际经济、金融、贸易、航运、科技创新五大中心和文化大都市，国家历史文化名城”，并致力于将上海建设成为卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，上海城市发展进入全新的历史时期，“四个中心”建设也全面延伸为“五个中心”建设，并明确了以“五个中心”和卓越的全球城市建设为核心的城市功能。与此同时，为了进一步优化城市功能布局，加快推动上海建设成为创新、人文和生态之城，以及卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。上海从用地规划、城市空间布局以及功能性基础设施建设等方面对新时代上海发展提出要求，这必然会对上海城市功能提升，以及城市功能空间结构优化产生深远影响。

“新规划”对上海建设用地中的居住用地、公共设施用地、工业仓储用地、绿化广场用地等，以及非建设用地中的耕地、林地和其他非建设用地等的用地面积及比例提出更严格的要求（表5-3）。例如，规划工业仓储用地面积控制在320～480 km2，占规划建设用地比例控制在10%～15%；绿化广场用地面积不低于480 km2，占规划建设用地比例不低于15%；规划公共设施用地面积不低于480 km2，占规划建设用地比例不低于15%。

表5-3　上海规划用地平衡表

资料来源： 《上海市城市总体规划（2017—2035年）》。

“新规划”还对上海城市功能提升和功能空间布局做了新的部署，要求上海加快提升城市功能能级，重点从市辖区层面对城市空间功能和产业空间布局进行优化调整。要突出交通枢纽对城市功能布局的优化作用，引导枢纽地区功能集聚和复合开发，使其成为城市重要功能的承载区。此外，要提升主城区的功能能级，将中心城以及中心城周边虹桥、川沙、宝山、闵行4个主城片区作为全球城市功能的主要承载区；将位于重要区域廊道上，发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，全面承接全球城市核心功能（表5-4）。

表5-4　上海城市功能空间规划

续 表

资料来源： 根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》整理。