世界移民政策的变迁：城市移民与公共治理研究

当前世界各国政府对国际移民迁入持谨慎态度，仅有少数国家公开表示希望扩大移民迁入规模。对持续低生育率、人口老龄化、失业、人才流失和吸收人才、劳工汇款、人权、社会融合、人口贩运与国家安全等问题的思考，促成了各国对移民政策以及潜在利弊重新进行审查。过去几十年，采取政策影响移民迁入的国家正迅速增加。出于对国际移民的需求以及所获收益的考虑，多个国家政府当前相对不再倾向于减少移民数量，转而希望保持现有水平。

传统目的地国家大多增强了对国际移民的选择性。越来越多的国家欢迎高层次人才，移民政策的重心转向技术移民和投资移民，而对一般人口迁移采取限制性政策。各国重视移民的教育背景、工作技能等，以期加强本国在全球的竞争力。并且在移民法的修订过程中不断提高技术劳工移民的配额，传统以家庭关系为主的移民政策将朝着技术移民倾斜。此外，在许多国家，客籍工人式的国际迁移人口被严格地限制在合同劳工的制度内，一般不得定居或携带眷属，不享有公民权和政治权，在劳工合同期满后，必须返回原迁出国。

国际社会对移民福利待遇与生活质量更加关注。2010年经合组织成员方提出，应对移民劳工敞开大门，积极进行政策调整，甚至喊出“政策，让生活更美好”（Better Policies for Better Lives）的口号。这不仅仅是出于人道主义关怀和社会和谐稳定的考虑，也是出于对本国老龄化与劳动力后续不足影响经济长期可持续发展前景的担忧。

各国政府对人口迁移过程本身的认识不断深化。认识到“迁移并非如自来水般可以随时关启……需要制定响应性的、公平的和有效的迁移一体化政策”，决策者们致力于将劳动力市场一体化发展问题优先纳入议事日程，减少盲目迁移与非法雇用，或者将他们纳入法律许可的渠道，确保移民和他们下一代享有更美好的生活。力促社会保障政策衔接以及统一劳动力市场的形成，为移民（尤其是其子女）提供平等的发展机会，建立移民融合政策框架，构建移民融合组织机构体系，注重发挥社区和非政府组织在移民融合中的作用，制定移民融合评价指标体系。

当前，针对跨国移民的流动态势，各个国家都采取不同措施，促进移民迁移流动和移民融入，主要有如下措施：

（1）以法律制度保障公民的迁移自由权，实行灵活的迁移申报制度。迁移自由权作为一项基本人权，一直为国际社会所关注，被载入许多重要的国际人权文件和大多数国家的宪法。很多国家只要求迁移者在完成迁移过程后到警署或内政部门登记备案即可，即“事后申报制”。日本办理户口迁移有一套较为详细的规定，需要做一些相关的手续和登记。但随着“电子政府”计划的实施，日本出台了《住民基本情况网络登记制度》，日本公民凭借个人登录号就可以在网络上便捷地完成迁移登记。(www.xing528.com)

（2）从制度设计入手，建立国内人口迁移追踪渠道。发达国家对迁移流动人口信息资料掌握较为全面和精细，无论人口迁移登记是事后还是事前向政府告知，或是公民不履行告知义务，国家都可以通过部门间合作等其他方式和途径来追踪公民的迁移行为并获知相关信息。如美国不实行直接的迁移登记制度，但可以从财政部联邦税务局的个人收入申报表上获取纳税人及其家庭成员的当前住址，再通过社会保障码反查当事人上一年度的住址和相关信息，据此来判断公民在这一年度内是否发生了国内迁移。

（3）大都市区人口集聚过程中也出现了福利待遇不平等问题，但城市“二元结构”具有流动性特征，较少出现移民身份与待遇固化的现象。地区、城乡发展差距不可避免地导致市民与移民福利待遇存在差异。福利待遇二元结构实则反映了纳税与福利相关联的社会秩序，是一种相对公平的关系。与此同时，发达国家大城市差别化福利待遇具备制度化消解渠道，这里的二元结构并非固化的。受福利待遇不平等影响的大体上是那些处于迁移初期的人群，在满足了等待期、固定居住时间以及真诚居住等要求之后，即可享受迁入地的同等福利待遇。日本公民只要在一个城市居住3个月以上，并且拥有固定住所，就享有该城市的市民权利，享受该市的福利待遇，这极大地增强了居民的归属意识。

（4）大城市的移民贫困问题从根本上是源于移民自身发展能力不足，而非二元制度分割的后果。以拉美国家巴西为例，其人口迁移实行“事后申报登记制”，公民可以凭借身份证自由迁移。由于工业化布局的不平衡，在快速城市化进程中出现了人口向首位城市、特大城市集聚的现象。大量无工作技能的农村人口涌入给大城市带来严重的社会问题。“贫民窟”居民的收入水平较低，但同样享受国家提供的基本公共教育、医疗和失业救济等福利保障，政府还为“贫民窟”人群提供公共品和服务，这些移民成为大城市收入较低但相对稳定的社会阶层和群体。

（5） 各国政府都对城乡人口合理分布问题持续关注，世界范围内对乡—城迁移行为采取限制政策的国家有减少的趋势，但目前这类国家所占比例仍超过半数。不少国家都采取抑制乡—城迁移的政策措施来缓解大城市人口高度集聚的问题，特别是较不发达国家和地区。2009年世界范围内采取限制大城市人口迁入政策的国家所占比例达到62%。在较不发达地区的各国中，限制本国范围内人口向大城市集聚的国家所占比例由1976年的44%上升至2009年的72%，而发达国家这一比例由1976年的55%降低至2003年的26%，此后又逐步上升至2009年的34%。

（6） 积极采用市场手段来调控大城市人口总量增长及解决城市拥挤问题。在各国城市化过程中，几乎都经历了人口向大城市集聚的发展阶段。综观世界各国的情况，即便在奉行市场经济的国家，对大城市人口增长也并非完全听之任之，而是从城市、农村两方面同时着手进行治理。一方面建立和完善农村耕地和住宅流转机制，消除城乡人员和资金流动的障碍，鼓励人口有序流动，来推动区域协调发展。另一方面，重点治理大都市扩展过程中的空间非均衡化问题。如巴黎市在确定城市功能分区的基础上，将一些密集办公的商务区和工业区迁至周边郊区，日本则通过便捷的交通带动大城市外围卫星城和小城镇的发展。