司法建议的功能及表达与实践

1.解决纠纷。司法裁判的直接功能就是解决当事人之间的纠纷，从而恢复秩序与正义。然而，受制于多种因素，司法裁判的解决纠纷功能有时会受到影响。如依据既判力理论，人民法院的生效裁判只能约束当事人，并不能向案外人扩张。人民法院通过向有关主体发送司法建议，有时可以弥补司法裁判的不足，扩大司法解决纠纷的功能。

案例1 位于北京五环路附近的中国人民解放军六一零九厂宿舍修建于1980年。2000年8月，五环路开始修建，因与该宿舍楼太近，施工期间的噪音给宿舍居民带来较大影响。道路通车后，尤其是五环路解除收费后，噪音更加严重。2005年，该宿舍2户居民向朝阳区人民法院提起环境污染损害赔偿纠纷，经审理，法院依法判令道路施工方为两户居民窗户上安装隔挡窗，在居民窗户一侧安装符合国家质量标准的消音屏障并分别赔偿两原告损失费各3000元。之后，解放军六一零九厂宿舍的另外111户居民提起相同诉讼。针对这一情况，朝阳区人民法院立案庭向道路施工单位发出《司法建议函》，建议该公司从大局出发，与政府一起做好维护稳定工作、妥善解决纠纷。

道路施工方高度重视法院的司法建议，多次召开专题会议，就赔偿方案、工作安排等进行研究，并随时向法院汇报工作进度。最终，该公司将111户居民、共计33.3万元的赔偿款全部交到法院，并在司法建议回函中表示：法院以诉前和解的方式解决其与居民间的纠纷有利于社会和谐，有利于建立企业的诚信；将充分尊重司法权威，在此前已生效司法判决所确立的原则基础上，按照法院司法建议，以诉前和解的方式解决与其他居民间的类似纠纷。111户居民均拿到了3000元的赔偿款。

在本案中，2户居民与道路施工方之间的纠纷与其他111户居民与道路施工方之间的纠纷具有同质性。在示范性诉讼制度立法缺位的情况下，朝阳区人民法院通过司法建议的方式，要求将前一诉讼的解决方案适用于后面的诉讼，无疑具有合理性，有利于减轻当事人的诉累，节约有限的司法资源，扩大了前一审判解决纠纷的功能。

案例2 福建省厦门市同安区人民法院在审理杨某某、叶某某诉不服同安区人口和计划生育局行政征收一案中发现，由于受“如果夫妻双方均为农村户口且只生育一个女孩的，可以再生育一个子女”的规定影响，许多户口原来在城市的夫妻为了多生育一个子女，将户口从城市迁到农村，由此导致了许多夫妻实际居住地在城市而户口却在农村，身份证上登记的地址或公安机关的户籍登记地址与实际居住地不一致的情况大量出现。同安计生局在对违反计生政策的夫妻进行处罚，采用留置送达的形式送达法律文书时，未严格按照法律规定执行。为提高计生局的行政执法水平，充分保障行政相对人的合法权益，同安法院于2012年9月12日向同安计生局发出如下司法建议。

厦门市同安区人口与计划生育局：

本院在审理杨小明、叶阿妮诉你局不服行政征收一案中，发现你局在适用留置送达方式送达法律文书时，未严格按照法律规定的条件、方式进行送达，需要加以整改：一、关于留置送达的前提条件。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条的规定，只有受送达人或者受送达人的同住成年家属拒绝签收的前提之下，才能适用留置送达。二、关于留置送达的地址。根据《中华人民共和国民法通则》第十五条的规定，公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。在杨小明、叶阿妮诉你局不服行政征收一案中，二人户口已于2007年11月13日迁移到厦门市同安区✕✕村✕✕号。而你局向该二人留置送达法律文书时，送达地址是厦门市同安区汀溪镇隘头村教师集资楼501室。鉴于杨某某、叶某某的经常居住地与住所并不一致，你局在送达相关法律文书之前，应当先向受送达人户籍所在地以及经常居住地之村民委员会调查取证，再按照查明的经常居住地进行送达。三、关于留置送达的形式。由于受送达人系拒绝签收，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条的规定，你局应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明送达人、见证人的身份、拒收的事由和日期，并由相关人员签名或者盖章，方可留置送达。四、新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（自2013年1月1日起施行）第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”自2013年1月1日起，你局在适用留置送达方式送达法律文书时，应严格按照上述法律规定进行送达。

送达问题，特别是留置送达，事关行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等重要权利，在实践中易引发纠纷，应引起重视。

以上建议请研究处理，并将处理结果函告本院。

同安计生局对法院的司法建议高度重视，及时组织人员集中进行学习，召开会议进行研究，并提出了落实司法建议的具体意见。要求计生干部高度重视法律法规的学习，严格依法行政，依照《民事诉讼法》的规定适用留置送达。通过开展宣传、教育、业务培训等多种方式，提高了计生工作人员的执法水平。同安计生局向法院反馈意见说，群众投诉率明显下降。^[12]

在本案的审判过程中，人民法院发现被告计生局的留置送达行为存在瑕疵，因此通过司法建议晓之以法。计生局的执法行为规范化水平得以提高，民众投诉率下降，减少了纠纷。(www.xing528.com)

案例3 1988年以来，四川省为解决部分国有企业家居农村的老工人长期夫妻分居的老大难问题，对配偶及子女均系农村人口并居住在农村且符合规定条件的固定工人，经批准可在其家庭中择优换一名符合招工条件的子女到企业工作，并将其户口转为城镇非农业户口，而将换工老工人的户口换回农村，每月发给一定生活费并在其达到退休年龄时办理退休手续，发退休费。之后由于形势的不断变化，部分轮换工对土地承包经营权问题不满意，长期上访，甚至提起行政诉讼，要求按川府发[1992]24文件规定享有土地承包经营权。2001年11月15日，江阳区法院受理了原告何德富不服被告江阳区蓝田镇政府要求其退还承包地处理决定案，并于同月20日将起诉状副本送达给被告。该院在审理过程中发现，本案涉及国有企业轮换工能否享有第二轮土地承包经营权的问题，尽管被告在作出处理决定前已请示省政府，得到了同意的口头答复，但川府发[1992]24号文件系正式的书面文件，对其规定作调整和修改也应以书面形式进行，否则被告作出的行政处理决定将会因证据不足被撤销。鉴于江阳区轮换工的数量较多，且分布范围较广，该案一旦判决撤销被告的行政处理决定，将影响江阳区甚至泸州市的第二轮土地承包工作，导致出现新的不稳定因素。因此，江阳区法院向被告提出司法建议，建议被告逐级书面请示省政府，对国有企业轮换工能否享有第二轮土地承包经营权的问题作出书面答复。被告采纳了该司法建议。2002年1月9日，江阳区政府紧急请示市政府，市政府又于同年2月20日紧急请示省政府。4月17日、18日，省政府领导批示同意省劳动和社会保障厅的意见，即换工回乡的老工人不应再享受二轮土地承包经营权和土地征用后的安置补助等费用；由于轮换工工作已近尾声，实行此项政策的企业已经很少，对24号文执行中的有关问题不宜再制定统一政策；对24号文执行中遇到的有关问题，由各市、州政府根据各地实际处理，不再向省级政府和部门请示；该意见印送各市、州政府。在江阳区政府提出请示后，江阳区法院于2002年1月28日中止了该案审理，5月29日恢复诉讼。6月3日，江阳区法院公开开庭审理了该案，当庭判决维持了被告江阳区蓝田镇政府的行政处理决定。^[13]

江阳区法院审理上述行政案件时，向政府部门发送司法建议，国有企业轮换工不享有第二轮土地承包经营权。该司法建议经省政府领导批示同意作为今后四川省处理同类问题的依据，有效避免和解决了同类纠纷。

2.预防纠纷。“社会冲突是与现实统治秩序不相协调的，严重的社会冲突都危及着统治秩序或法律秩序的稳定。诉讼的任务正在于为解决这些冲突，并为抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段。”^[14]特别是在当前，随着改革的不断推进，利益主体日趋多元，价值观念日益多样，我国进入了矛盾与纠纷的高发期。一些纠纷如果得不到及时有效的解决，真正实现“案结事了人和”，就容易诱发群体事件甚至社会冲突。因此，人民法院秉承能动司法理念，在裁判的基础上，充分发挥自身掌握的信息优势，及时发送司法建议以提出专业、系统的解决问题的建议，预防类似纠纷的再度发生。

从实践来看，这类建议多表现为类案建议或宏观建议，主要通过以下方式提出：（1）对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题或可能引发群体性事件的共性问题，及时向有关部门发出司法建议，通过建章立制堵塞漏洞、做好处置预案来加以应对。如广州市中级人民法院民五庭在审理一批涉宗教团体租赁纠纷案件后，为避免判决后大量的原租户居住无着、无力交租并由此可能引发信访、上访等事件出现，第一时间向广州市政府发出司法建议书，建议市政府统筹协调相关职能部门，指导住户解决居住问题。（2）以“白皮书”、“蓝皮书”的方式将司法建议从个案层次提升至年度报告，通过对本行政区域类案总体状况的深度剖析，揭示其间存在的问题，进而在此基础上提出预防、减少和妥善处理同类争议的对策和建议。^[15]如广州市中级人民法院于2011年就发布了《广州劳动争议诉讼情况白皮书》，为市政府的科学决策与当事人的理性维权提供了有价值的参考与指引。

当然，也有法院针对个别违法主体发送司法建议，要求其改正违法行为。如天津市河东区人民法院在审理尚某诉人人乐商业有限公司食品索赔案时发现，被告的超市有数起类似案件均因食品质量或包装问题而被消费者诉至该法院要求十倍赔偿。因此，在审结尚某诉该公司的案件后，法院向该公司发送了要求其“加强食品安全管理”的司法建议书。^[16]又如北京市第二中级人民法院在审理某房屋诈骗案时发现房屋中介公司的管理存在漏洞，于是向涉案的房地产经纪公司发送了建议其“严格履行审核手续、严格房屋中介人员队伍管理、加强培训教育”司法建议。^[17]再如，2008年下半年，徐州供电公司向法院起诉了多个“违法用电”被告，均因证据不足或取证瑕疵等问题，被法院驳回。针对供电公司在查处“反违法用电”案件时欠缺收集、保存违法用电证据的问题，徐州市鼓楼区人民法院向该公司建议，告知其如何依法收集相应证据，并对全公司稽查人员开展了“违法用电证据收集的讲座”，取得良好的效果。一年之后，该公司法制办主任杨志强说：“自从法官来我们公司举办讲座，给我们提司法建议，公司再没有因取证瑕疵引发新的纠纷了。”^[18]

如果说，人民法院通过个案审判来解决纠纷是“亡羊补牢”的事后救济方式，则通过司法建议来善意提醒相关主体加强管理、堵塞漏洞、提高法治意识以预防纠纷就是“未雨绸缪”的事先预防，是人民法院在履行审判职能之外参与社会管理，维护社会秩序的主动作为。

3.督促执行。执行难是困扰我国司法现实的一大顽疾，在全社会引起了广泛关注。如前所述，通过发送司法建议来保证裁判文书内容的实现早已为我国立法所明文规定，但由于各种错综复杂的原因，效果还不理想。在行政裁判文书的执行实践中，一些法院通过向被执行人的上级机关或者主管部门发送司法建议，要求其督促被执行人依法履行义务。如《通州区人民政府关于本区国家行政机关进一步接受监督的意见》就明确要求：“当事行政机关应当自动履行人民法院生效裁判确定的义务。如果对方当事人因行政机关拒绝履行而申请法院强制执行，经核实确为行政机关超期未履行的，法院将以司法建议方式分别向被告单位的上一级行政机关以及区法制办、区监察局通报；如果在进入执行程序后仍拒绝履行的，法院将依法对单位及单位主要负责人或直接责任人员予以罚款处罚并以司法建议方式通报。对人民法院判决被告重新作出具体行政行为，而被告行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为的，因依法也属拒绝履行法院生效裁判情形，法院亦将提出司法建议。对行政机关胜诉案件、原告撤诉等非明确行政机关败诉案件和准予执行案件中具体行政行为中的合法性瑕疵及改进建议，向该行政机关以司法建议的形式提出，并向其上一级行政机关以及区法制办、区监察局等监督机关通报。人民法院在审理和执行行政案件中，发现违法犯罪行为的，将向公安机关、检察机关、行政监察机关提出司法建议并移送有关材料，建议依法处理。对上述各类司法建议，接受司法建议的机关要根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。”通过行政机关的上级机关来进行监督，在实践中能产生较好的效果。当然，这也反映出司法的权威还有待进一步提高。

4.教育功能。人民法院针对有关组织发送的司法建议，有时是为加强法治教育，增强公民的法治意识。如法院在审理了某汽车公司的流氓犯罪案件后，就向该公司的党委发出司法建议，要求其加强对职工的思想政治教育工作。^[19]又如北京市某法院在判决一起离婚案件后，对有过错的原告张某（某工厂新提拔的副厂长）所在单位发送了司法建议，建议对张某缺乏婚姻道德的行为“进行批评教育，并给予适当处分”。^[20]另外，近年来在审判实践中出现的“法官寄语”也是司法建议的另一种形式。法官寄语是法官在裁判文书后加上一段对本案当事人的劝解、教化之言，它不涉及案件的实质内容，但同样具有一定的现实意义。如在一起亲属之间因用水引发纠纷的案件裁判之后，法官在判决书后附上寄语：“区区用水、同室操戈，一拘一伤、身心疲惫；对簿公堂、已伤亲情；一朝诉讼、三番调解；年已不惑、奈皆坚拒，族中晚辈、如何效仿？和谐社会、你我共创，望止息讼、握手言和、延续亲情！”^[21]

5.其他功能，如参与决策、完善相关制度。因不满南航公司“特价机票不得退改签”政策，北京女律师刘家辉将南航告上了法院，被法院一审判决败诉。审理此案的北京市朝阳区法院向中国民用航空局、南航公司发出司法建议函，就打折机票退改签的相关问题提出了司法建议。建议中国民用航空局制定统一的民用航空公司关于折扣机票更改、退票、签转规则方面的指导性文件，督促各民用航空公司根据中国民用航空局的指导性文件，重新修改、制定自己公司的折扣机票更改、退票、签转规则，并进行合理公示。同时建议南航公司对打折机票设置合理的改、退、签期限，并完善网上购票程序的提示方式。中国民用航空局回函表示接受司法建议，完善相关制度。针对伤残军人徐先生购半价票遭拒起诉南航一案审理中发现的问题，朝阳区法院向中国民用航空局发出司法建议，建议该局对定点销售优惠客票的规定适当完善并制定配套措施。国家民航局已回函表示，将积极督促航空公司对残疾军人优惠客票销售处设置情况的公示，更好地保障残疾军人的合法权益。^[22]