新中国成立以后，废除了国民党的“六法全书”，全面向苏联学习。司法建议制度在苏联的“法院批评”中可以找到原型。据德国比较法学家茨威格特的研究，在苏联，“如果在庭审过程中，发现本身并非案件当事人的某个企业、集体农庄或国家组织违反了法律或犯有错误，法院可以发出一项‘特别指令’对违法或者错误行为加以批评；接受指令的人员必须在一个月之内向法院转告他们采取了怎样的措施去补救其过错。”[5]这就是所谓的“法院批评”，即法院通过“特别指令”的形式批评当事人之外的其他主体的违法与错误行为，履行法院的法律监督职能。
20世纪50年代，我国在借鉴苏联“法院批评”制度的基础上初步形成了检察建议制度。1954年颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》第8条规定：“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正；如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。地方各级人民检察院发现国务院所属各部门和上级地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，应当报告上级人民检察院处理。人民检察院对于违法的决议、命令和措施，无权直接撤销、改变或者停止执行。对于人民检察院的要求或者抗议，有关国家机关必须负责处理和答复。”第9条规定：“人民检察院发现国家机关工作人员有违法行为，应当通知他所在的机关给以纠正；如果这种违法行为已经构成犯罪，人民检察院应当追究刑事责任。”上述规定中人民检察院提出的“抗议”、“纠正”，其实就是人民检察院针对国家机关及其工作人员的违法行为提出的纠正与改正建议。至1982年，《最高人民检察院工作报告》中正式提出了“检察建议”：“各级检察机关还通过办案，对一些机关、企事业单位在管理上存在的漏洞，及时提出建议，帮助发案单位采取措施，健全制度，加强管理，对预防违法犯罪起了一定的作用”。在法院系统，司法建议在20世纪60年代就比较成熟。[6]1984年，《最高人民法院关于贯彻执行<经济合同法>若干问题的意见》第4条指出，“在审理经济合同案件中发现的犯罪和其他违法行为，要分别不同情况，采取不同方式认真处理。（一）对需要追究刑事责任的，分别转公安、检察机关侦查处理。（二）在本合同案件中有违法行为，但情节显著轻微，危害不大，尚不构成犯罪，仅须给予经济制裁的，一般可由人民法院直接处理；如须给予纪律处分，应转给当事人所在单位处理。（三）对于不属于法院管辖的违法乱纪问题，可转有关部门处理，但应同时提出司法建议，必要时还要将司法建议书抄送其上级主管机关和有关部门。”“应同时提出司法建议”成为刚性的规定与要求。
伴随着改革开放的推进，维护社会稳定成为人民法院的重要政治任务。1991年，全国人大常委会发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》，要求发动全社会的力量，综合运用多种手段进行综合治理，从源头上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保持社会稳定。司法建议成为各级人民法院参与社会治安综合治理的有效手段与重要方式。“积极提出司法建议，协助有关单位总结经验教训，堵塞漏洞，健全制度，完善防范机制，是人民法院扩大审判社会效果，推动社会治安综合治理……的一项重要举措。”[7]
进入21世纪以来，中国经济社会形势发生了显著变化，社会矛盾与社会问题凸现。2004年9月19日，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议上正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。为了建设和谐社会，在认真总结我国法治建设的实践经验，借鉴世界法治文明成果的基础上，党中央提出了社会主义法治理念，司法工作必须为执法为民、服务大局。在这种背景之下，司法建议受到了空前的重视。为了延伸审判职能，实现审判的法律效果与社会效果的有机统一；维护社会稳定，促进和谐发展。2007年，最高人民法院发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，要求各级法院提高认识，既要高度重视司法建议工作，又要注意规范，保证司法建议的质量和效果。明确要求各级人民法院对在审判工作中发现的问题应及时向有关单位提出司法建议，不能一判了之。要注意提出建议的程序，保证及时、准确、合法。司法建议一般应由审判庭或有关职能部门提出，报院长或者分管副院长批准同意后，向有关单位送达。必要时，可抄送有关单位的主管部门或上级领导机关。更为重要的是，最高人民法院要求建立健全司法建议工作考评机制，将司法建议纳入年度工作考核体系。最高人民法院以正式文件的形式确立了司法建议工作制度。(www.xing528.com)
为了推动司法建议工作更好地开展下去，进一步总结司法建议工作经验，规范司法建议的形式，增强建议的针对性与有效性，使之发挥更加重要的作用，最高人民法院于2011年9月启动了“第一届全国法院优秀司法建议”评选工作。为此，最高人民法院专门成立了“第一届全国法院优秀司法建议评选委员会”，由4位院领导出任正副主任，20个相关部门负责人担任成员，并设立了专门的评选委员会办公室。各高级人民法院积极响应，先后选送了200件司法建议，涉及各个司法业务领域，其中民商事类司法建议86件，行政和国家赔偿类司法建议70件，刑事类司法建议32件，综合及其他司法业务类司法建议12件。最高人民法院最终评选出60件“全国法院优秀司法建议”，再从优中选优，评出“全国法院十大司法建议”。这些优秀司法建议为全国各级人民法院的司法建议工作提供了生动的范例与参考。
《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》实施以来，人民法院的司法建议工作取得了一定的成效，但在实践中也存在司法建议不规范、不均衡、不管用的现象。为了进一步加强和规范司法建议工作，充分发挥人民法院的职能作用，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，最高人民法院于2012年发布了《关于加强司法建议工作的意见》。在这个文件中，最高人民法院对司法建议工作有了新的认识与新的表述，将司法建议作为实现能动司法、延伸审判职能的重要方式。明确提出司法建议是人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式；是人民法院深入推进三项重点工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。要通过司法建议来扩展人民法院的审判工作效果，以司法建议作为创新社会管理的切入点。同时，为司法建议工作提供了具体的制度规范。具体而言，一是明确要求人法院对于审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题，应当及时提出司法建议。并对需要提出司法建议的情形作了详细的列举，即：（1）涉及经济社会发展重大问题需要相关方面积极加以应对的；（2）相关行业或者部门工作中存在的普遍性问题，需要有关单位采取措施的；（3）相关单位的规章制度、工作管理中存在严重漏洞或者重大风险的；（4）国家利益、社会公共利益受到损害或者威胁，需要有关单位采取措施的；（5）涉及劳动者权益、消费者权益保护等民生问题，需要有关单位采取措施的；（6）法律规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或者妨碍人民法院调查、执行，需要有关单位对其依法进行处理的；（7）拒不履行人民法院生效的判决、裁定，需要有关单位对其依法进行处理的；（8）发现违法犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的；（9）诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，或者有其他问题需要有关部门继续关注的；（10）其他确有必要提出司法建议的情形。二是将司法建议分为三种类型，即（1）针对个案中反映的具体问题制作的个案司法建议书；（2）针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议书；（3）针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议书。三是规范了司法建议的制作格式，一般包括首部、主文和尾部三部分。首部包括：法院名称、司法建议书、司法建议书编号、主送单位（被建议单位）名称。主文包括：在审理和执行案件中或者相关调研中发现的需要重视和解决的问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项。尾部包括：院印和日期。如需抄送被建议单位的上级机关、主管部门或其他有关部门的，应当列明抄送单位全称。四是规范了司法建议的制作与发送程序。明确了起草部门、监督指导部门与发送部门的职能分工，为司法建议的制作与发送建立了统一的规范，保障司法建议工作有序进行。五是建立了司法建议工作的保障机制。如要求上级人民法院加强对本辖区内人民法院司法建议工作的指导，确定司法建议工作日常管理机构，建立司法建议工作归口管理制度；组织司法建议经验交流活动，推荐优秀司法建议书，推广工作经验和方法等。[8]
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