乡村法治建设：充分发挥村民自治权力

从1987年试行《村组法》开始施行以来，村民自治制度在我国农村已经实践了30多年，《村组法》经过历次修正，其中民主权利实施的四个环节的相关规定构成了我国村民自治法律制度最主要的内容。在村民自治实践过程中，全国大部分地区农村虽然基本上都能实现民主选举，但是依法切实开展民主决策、管理及监督活动的村庄却极少出现。造成以上问题的原因非常复杂，但作为村民自治权力机关的村民会议或代表会议在实践中处于虚置状态，并未发挥其真正价值是其中非常重要的原因之一。要使民主决策、管理及监督程序在村民自治实践中得到切实依法实施，就必须复活村民自治最高权力机关，使其真正行使职责，发挥价值。

（一）村民自治权力机构的内在价值

村民会议与村民代表会议由大部分村庄民众本身或民众通过依法选举产生的代表组成，因此具有作为最高权力机关本身的特有价值。

首先，夯实乡村社会民主政治建设基础。对于乡村社会民主建设发展水平的衡量，其中一个重要的标准是村民对村庄事务的自主决策以及实现当家做主的状况。过去，无论从村民的民主政治意识还是组织化程度，都使得农民的群体利益很难在国家政治生活中得到主动地反映。而村庄自治的权力机构或者是由全体或大多数村民组成，或者是由全体村民选举代表组成，以直接或间接地表达农民的利益和意愿。村民会议或村民代表会议既为农民提供了表达意志的平台，培育了村民的民主参与意识，又从某种意义上实现了农民的组织化。为农民群体参与更高级别的民主政治生活奠定思想和组织基础。同时，村民通过自治权力机构表达意愿，按照法定程序形成决议。这种决议由于其较强的民意基础具有权威性，村民自治组织必须依法执行，乡（镇）政府不能任意干预，也得依法尊重。因此，广大村民通过村民自治权力机构的平台表达意愿，形成决议并且得以实施的整个过程，对于村民群体的主体观念和自主意识的培养具有促进作用，从而推动乡村基础民主政治的进步。

其次，形成村庄内部的权力制衡体制。从法律机制上说，村委会是村庄民众通过依法选举而成立的代表全体村民处理村庄事务的机构。但是，村民委员会对村庄事务所做的决策或直接行使的村庄治理行为并不能保证都符合村民的意愿。其中的原因一方面是由于村民委员会权力在很多情况下由个别主要领导控制，个人决策本身不可避免的缺陷或领导出于自身利益考虑的结果都极有可能造成村庄公共利益的损害。另一方面即便是能够实现组织集体决策的，出于对政绩的追求目标，也可能做出村庄公共利益被牺牲、群众实际需求被抛弃的决策。当村民委员会的决策或村庄治理活动背离大部分村民意愿或者村庄公共利益时，分散的村民个体很难具备足够力量对其产生制衡作用，同时缺乏其他有效途径表达利益诉求。村民会议一方面有权对村庄重大事项的决策进行决定，包括村庄土地使用权处置、村集体财产及村集体经济收益的处分。另一方面，村民会议可以直接也可以通过授权代表会议对村委会做出的不适当决定进行变更或撤销。村民自治权力机构的权力行使有效地制约了村委会的执行权，在村庄内部形成权力制约体制，对村干部的行为进行有效的规范。

（二）提升村民自治权力机构的价值实现(www.xing528.com)

村民自治权力机构具有其性质所决定的本身价值，但是这种价值的实现还需要各地农村根据社会、经济发展情况和民主政治基础的实际状况，以国家法律法规为基础，进行积极探索，确定具有地方特色的运行模式和路径，以促进村民会议或村民代表大会的价值实现。

首先，明确村民自治权力机构的权能。实践中村民对村庄事务治理权利的虚化从根本上说还是法律缺乏对村民自治权力机构职权的明确。从立法上对村自治权力机构的地位和职能进行确定，实践中切实实现法定职能是村民自治制度推进和发展的重要内容和保障。“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”^[6]村民会议和村民代表会议作为村民自治权力机构也应该具备这样的功能。《村组法》对自治权力机构的法律地位、组成和职责做了明确规定。在对权力机构职权进行阐述时，自然不可能脱离其与执行机构之间的关系。因此，一方面，法律规定应该由村民会议做出决策的事项，村委会不能非法自行做出决策，并且村委会应该依法执行村民会议的决策；另一方面，对于村委会履行职权所作行为，村庄自治权力机构有权进行监督并做出纠正。具体来说，关于村民会议的地位和职权，《村组法》第22条、23条、24条明确规定村民会议召开及决定通过的程序、对村委会工作的监督及撤销或变更村委会决定的权力，以及必须经过村委会讨论才能决定的村庄重大事项。《村组法》相关规定对村庄自治权力机构的职权进行明确规定，在设立村民代表会议的村庄，其基本上与村民会议在村庄社会治理过程中具有同等的权力。《村组法》中对村民自治权力机构的职权规定总体而言还是比较原则和笼统，实践中还是造成自治权力机构的权力被搁置问题。全国各地大部分省区市都制定了《村组法》的实施办法或细则，其中都对自治权力机构的职权及其行使做了进一步的具体化，但是，还是存在立法效力较低，区域间立法发展不平衡的现象，因此还需要进一步完善。

其次，完善村民代表会议的代表资格条件及相关议事程序。村民自治权力机构价值实现的一个关键阻滞因素是村民代表职权行使机制存在缺陷。根据现有法律规则，在村委会不主动召集的情况下，村民会议的召开一般很难实现。村庄民众行使自治及监督村委会等权利的实现只能通过村民代表会议进行。无论从提议召开村民代表会还是在代表会上对提案的讨论、表决，村民代表是否能够依法行使职权成为关键问题。各村民代表是否具备充分的代表性及其素质的高低程度决定了村民代表会议本身能否履行其作为代议机构的天职。《村组法》规定村民代表由各村民小组在组内或以个人或以家庭为单位推选若干人产生，但法律并没有规定村民代表推选的具体程序。实践中村民代表的产生多数情况是村委会按照法律规定的比例自行确定，一般村民也并不关心谁当选，甚至都不知道村民代表有什么作用。如此产生的代表当然不会对村委会本身或其组成干部提出任何异议。因此，要从根本上解决村民代表产生环节存在的问题，首先需要让村庄民众普遍了解村民代表会议的实质和功能，充分提高对代表推选的重视程度，使那些议事能力强，在群众中享有较高个人威信，敢为村庄民众公共利益说话的村民成为代表。同时，对村民代表组织学习培训，充分提高代表的法律意识、参政议政意识和水平，真正履行代表职责，为村庄治理提供较高治理服务。无论是对普通村民还是村民代表的民主政治意识和法律意识的培育，村委会显然不会积极主动，主要还是依靠政府自上而下的民主和法律宣传教育输入。在充分保证代表质量和广泛代表性的基础上，还应该采取有效举措以加强村民代表会议的权威及独立性。有些地区通过制定地方规章规定，通过在村民代表会议内部设置专门职位，并由选举产生的人员就任负责会议的召集和主持，以保证定期召开会议。这就使得村民代表会议从召集环节就不再依赖于村委会，由原来的临时性民意组织转变为常设性的议事、决策和监督组织。有些地区在保证村民代表会议常态召开的前提下，改进会议的审议、评议及表决等具体工作形式，使村庄民众的意见和愿望通过村民自治得以真正实现。

再次，加强乡（镇）立法机关对村民代表会议机制运行的监督。乡（镇）人大是我国国家立法机关最基层的机构设置，依法监督和保障国家法律、各上级人大决议在本行政区得以遵守和执行。村民自治制度在各村庄的贯彻与执行情况是各乡（镇）人大保障监督权的重要内容。《村组法》中明确规定地方立法机关对《村组法》的实施和村民自治权的依法行使所承担的保障职责。在地方立法机关中，有些地区为落实《村组法》规定的职责，专门对乡（镇）人大的监督权做出具体规定。实践中，有些地区乡（镇）人大通过组织人大代表定期对村民自治制度的运行进行视察和执法检查，对村民代表会议的运行进行调研监督。乡（镇）人大的调查研究与执法检查在很大程度上触及村民自治制度运行过程中的根本问题，了解村民在自治制度推行过程中普遍关心的问题。乡（镇）人大的类似监督行为有利于了解真实情况，有针对性地对具体问题提出意见建议和解决方案，对于村民代表会议的常态运行具有重大的支持作用。另外，相对于其他主体而言，乡（镇）人大在对村民及村民代表的普遍民主政治和法治意识的培育方面具有更加鲜明的优势和便利。