家庭联产承包责任制和适度规模经营，是就农村集体经济的实现形式而言的，二者都是发展集体经济的方式。农村集体经济是中国农业向现代化前进的不可动摇的基础，它具有个体经济所不能比拟的优越性，因此必须坚持农村集体经济制度。党的十八大以来，中央也多次在历年的中央一号文件中强调加强农村集体经济组织的立法工作。
（一）现有法律法规梳理
现阶段中国法律体系已形成较为完整的农村集体经济法律规范，查询中国法律法规检索信息系统，在全国人大及其常务委员会制定的法律文件中涉及“农村集体经济”法律规定有50件，包括《宪法》《农业法》《农村土地承包法》《土地管理法》《土地承包经营仲裁法》《村民委员会组织法》《农业技术推广法》《城乡规划法》等。在国务院制定的行政法规中，涉及的相关规定有44件，包括《土地管理法实施条例》《乡村集体所有制企业条例》《基本农田保护条例》等。“立法者对法律功能及其实现机制的设计直接限制着法律实现的状况。”[4]在这些法律规范中，赵宇霞、褚尔康（2014）研究提出，根据调整对象的不同，可以从三个层面进行梳理。
1.从宪法层面：以集体所有制为基本原则
依照《宪法》明确规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。从宪法层面上理解，集体经济是与全民所有制经济并列的生产资料归部分劳动者共同所有的一种社会主义公有制经济。同时，《宪法》还具体规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
从1982年《宪法》的相关条文看，其一，确定了农村集体经济具有公有制性质，它是社会主义经济制度的基础；其二，提出了农村集体经济组织概念，明确了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是现阶段农村集体经济的主要实现形式；其三，指出了农村中的生产、供销、信用、消费等多种合作经济，是农村集体经济灵活有效的运行方式；其四，规定了参加农村集体经济组织的劳动者法律主体地位，确保其享有在法律规定的范围内从事家庭经营活动的权利。其中最重要、最根本的是第一项内容，即农村集体经济是农村生产资料归农村劳动群众集体所有的经济形式。其他几点都是在这一基础上生发和延伸出来的。
从法律效力上讲，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本大法，具有最高权威。所以，《宪法》从所有制层面对中国集体所有权制度发展做出法律规定，提出国家保护、鼓励、指导和帮助集体经济的发展的基本原则，是其他各位阶法律规范制度设计必须遵循的最高准则。
2.从民法层面：以财产所有权为调整对象
《民法典》第261条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。《民法典》第260条明确属于本集体成员所有的“不动产和动产”，具体包括：一是法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；二是集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；三是集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；四是集体所有的其他财产。在法律规定的农村集体经济所有权客体中，最重要的是农村集体所有土地。《宪法》明确规定了农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在《农业法》等部门法中，具体提出土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。对于农村集体土地所有权和使用权的关系，《农村土地承包法》第12条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
从民法法律层面理解，所谓的集体所有权是指一定团体或社区在其成员平等、民主的基础上形成的集体共同意志，对其财产进行占有、以凡属于集体共有性质的财产收益，农民都有权主张，其整体利益和长远利益应予以维护。农村集体所有的土地发包给农民，是农村集体经济组织所有权和使用权的适当分离，以家庭为单位的承包制使土地财产权直接下移至农民的手中。可见，民法层面的相关法规，重点集中在与所有权、使用权相关联的财产权保障，属于农村集体经济运行的层面。
3.从经济法层面：以生产经营权为规范重点
作为农村集体经济的经营管理主体，村级集体经济组织负责经营管理集体经营性资产及其收益。《农业法》第10条规定，其担负的基本职责是在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。在国务院发布的《乡村集体所有制企业条例》中规定，农村集体企业的所有权主体为投资该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民代表大会或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。这表明了农村集体企业的所有权主体包括投资该企业的全体农民，或代表全体农民的集体经济组织，并由其行使企业财产所有权。
在《村民委员会组织法》中，明确赋予了村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的法律职能。但是，为了与《宪法》所确立的“政社分离”原则相一致，《村民委员会组织法》又提出，村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这两种表述之间存在一定的矛盾，即村民委员会承担着管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职能，却不是依法独立进行经济活动的集体经济组织主体，这就使村民委员会在农村集体经济的组织管理和实际运作中处于尴尬的境地。《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这一规定使得农民集体所有土地的经营管理主体更为宽泛，包括了村级或村内各集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织等。规定中所述的经营主体，是与农村土地的使用权属紧密相连的。
在多部法律法规中对农村集体经济经营主体的不同规定，造成了现实中村集体经济组织、村民委员会、村民小组等在职能、机构和人员等方面重合与交叉，甚至出现一些概念界定的矛盾。如集体产权归谁所有，根据《宪法》第6条规定，集体所有制是中国两大公有制形式之一。但长期以来关于农村集体资产归谁所有、集体所有权的权利主体究竟是谁，一直没有一个明确、统一的说法。《宪法》第6条使用的是“劳动群众集体所有”，《民法通则》第74条使用的是“劳动群众集体所有”“村农民集体所有”和“集体经济组织所有”，《土地管理法》第8条使用的是“农民集体所有”，《民法典》第261条使用的是“成员集体所有”。由此可见，在集体产权的权利主体上，按时间顺序，先后有“劳动群众集体所有”“农民集体所有”“集体经济组织所有”和“成员集体所有”四种不同表述。我们主张沿着《民法典》的思路界定集体产权的权利主体，明确规定集体产权属于成员集体所有，而不是集体经济组织或村民委员会所有，更不是村干部所有。因此，以生产经营权为规范重点，统一同一层面的法律表述，应是完善现行法律法规的一项重要工作。
（二）立法立规建议
农村集体经济组织是中国社会主义公有制的有效实现形式之一，承载着保障农民基本经济权益，促进农业稳步发展、农村和谐稳定的重大经济社会功能。党和政府长期坚持发展农村集体经济的政策取向，但这一政策预期在实践中未能很好地落实，究其原因主要是缺乏法律保障。从上海、北京、广东、江苏、浙江等地的实践表明，如不尽快采取有力措施加快立法进程，健全农村集体经济组织，将使亿万农民丧失维护自身合法经济权益的法律保障，丧失长久获得农村集体资产收益分配的合法权利，丧失以清晰产权归属为前提巩固农村基层政权和执政基础的基本载体。为此，建议加快立法进程，赋予农村集体经济组织法人地位，营造与其他所有制经济主体同等受法律保护和支持的体制机制、政策环境，维护亿万农民的基本经济权益，稳步探索农村集体经济的有效实现形式。需要提出的是，确立农村集体经济组织法人地位，必须由全国人大制定法律；同时对现行的《民法典》《农村土地承包法》《土地法》《村民委员会组织法》等有关法律中农村集体产权制度及相关职能交叉不清的，应及时进行修改完善。地方人大可就加强农村集体资产监管等制定地方性法规。
1.对国家层面起草《农村集体经济组织法》的建议
（1）明确法律地位。现有市场主体中没有现成的主体能与农村集体经济组织完全对应，而要尽快构建新型微观经济主体，则亟须通过立法来明确集体经济组织的法律地位。将村民自治组织和村级集体经济组织分开，自治组织不是政权组织，尽管接受政府委托办理某些事务，但是一种行政委托关系，不是直接行使行政权所管理的村事务，法律已明确为公共事务和公益事业，因此将村民自治组织定义为：依法办理与村民利益相关的村内公共事务和公益事业，协助基层政权办理部分委托事务，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的组织。考虑到农村集体经济组织发展的历史继承性，可以明确农村集体经济组织是在农村集体所有制基础上建立的，以区域土地为核心或以资产为纽带的集体生产资料所有权的代表者，是农村集体经济组织的载体，是与村民委员会并列的经济组织实体。
（2）明确职责权限。基层政府、村民自治组织和集体经济组织的职能是完全不同的，前者是农村社区公共事务的管理者，公共服务和产品的提供者，而后两者则是农村集体经济的经营者，为集体经济组织成员提供服务，两者的性质、宗旨明显不同，主要表现在：第一，作为公共事务者，它的宗旨是从事公益事务，不具有营利性，不承担市场风险。而农村集体经济组织，它拥有农村集体资产，其目的是用集体资产实现农民的生产和福利，开展经营活动并承担一定的市场风险；第二，农村集体经济组织是经济组织，其法人财产完全按市场规则运作，有独立的运营模式；第三，农村集体经济组织以利润最大化为目标。基层政权及村民自治组织以服务村民、贯彻执行党和政府的政策法规为目标，同时健全完善集体资产和财务管理等制度，建立健全现代农村集体资产与财务管理体系。因此在立法中予以明确规定，同时建议修改《村民委员会组织法》第5条，删除村民自治组织有行使经济职能的规定。
（3）规范运行机制。首先，应按照“因地制宜、区别对待、制定规则、稳步推进”的原则，实事求是地确定农村集体经济组织成员认定标准。其次，应建立健全农村集体经济组织产权制度和内部法人治理结构，通过明确组织与成员的财产关系，建立起以产权联结为纽带、成员共享发展成果、激励成员齐心协力共同发展集体经济的长效机制。再次，应明确农村集体经济组织的机构设置、表决制度、“三资”管理制度、重大事项公开制度、章程制度等管理制度。最后，应明确农村集体经济组织的收益分配制度。
（4）优化发展环境。首先，要加强国家对农村集体经济组织的政策支持，要将村民委员会的运转经费纳入公共财政支持体系，剥离农村公共服务职能，减轻负担，使农村集体经济组织轻装上阵。其次，理顺农村集体经济组织与基层政府及村委会的关系。要将职能、机构、财务、资产等分开，以保障集体经济组织的独立运作。最后在工商、税务、房产等方面就促进集体经济发展制定相关的扶持政策。
2.对省级层面《农村集体资产监督管理条例》的建议
（1）明确总体要求。通过立法，贯彻落实相关法律法规以及党中央、国务院及农业农村部关于加强农村集体“三资”管理的文件精神，不断稳定和完善农村基本经营制度，增强农村集体经济发展活力，真正维护好、实现好和发展好农村集体经济组织和成员的合法权益。同时，将省级地方在加强农村集体“三资”监督和管理方面的改革思路、创新举措和科学手段通过法律的形式使之制度化、规范化和合法化。从法律的高度对省级农村集体资产监督管理体系和管理工作提出明确要求，建立省级、区、镇、村集体资产监督管理体系，形成集体资产长效监督管理制度，从而促进省级农村集体资产管理工作真正走上法制化轨道。
（2）明确主要内容。立法的主要内容可以围绕“组织体系化、制度规范化、管理信息化、监督多元化、产权明晰化”的工作目标，从加强省级农村集体资产监督管理的目的、适用范围、组织机构、产权界定、制度建设、管理手段、监督检查和处罚措施八个方面对农村集体资产监督管理工作提出具体要求。
1）立法目的。加强农村集体资产监督管理立法的主要目的是提升省级农村集体资产监督管理的法制化、规范化、科学化水平，从而保障新型农村集体经济组织的健康培育与农村集体经济的良性发展，切实维护好农村集体经济组织成员的所有权、分配权、处置权、监督权等合法权益。(www.xing528.com)
2）适用范围。凡在本行政区域内的乡（镇）、村、队（组）成员以生产资料集体所有制形式建立的集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的社区性农村集体经济组织均属于本行政区域农村集体经济组织范畴。
3）组织体系化建设。建立健全层级清晰、职责明确、运转有效的多层次农村集体资产监管组织体系。各乡（镇）、村、队（组）应当健全农村集体经济组织，负责行使农村集体资产的所有权和经营管理权。在市、区（县）、乡（镇）层面，成立各级集体资产监督管理委员会，在党委、政府领导下，具体负责各级集体资产管理的指导、协调、监督和检查工作。在市、区（县）、乡（镇）层面建立健全相对应的农村经营管理机构，具体负责各级集体资产监督管理委员会的日常工作，除指导监督农村集体资产管理工作之外，还要负责指导开展农村集体经济组织产权制度改革、农民负担调查、土地承包与流转、农村收入统计、农村财务管理与审计、农村经营管理信息化建设等工作。在市、区（县）业务主管部门层面，由市、区（县）农业行政管理部门负责本市内农村集体资产管理的指导、监督、协调和服务工作。市、区（县）财政、审计、民政、规划、编办、工商、税务、监察、国资等其他相关职能部门也要积极配合做好农村集体资产的监管工作。
4）产权明晰化建设。对农村集体资产进行概念界定，对农村集体资产的产权权属进行说明，对农村集体资产的分账管理，农村镇、村两级的集体经济组织产权制度改革等产权管理中的重点问题提出明确要求。
5）制度规范化建设。从农村集体资产的经营管理权和收益分配权出发，对农村集体资产的经营方式、民主管理程序、收益分配等进行制度化安排，特别强调农村集体经济组织成员对集体资产的处置等行为享有民主决策监督的权利。
6）管理信息化建设。从完善会计电算化等多项财务管理制度，健全农村集体资产信息化监管体制，采取多样化的信息化监管手段等方面做出具体规定。
7）监督多元化建设。多元化的监督方式应当包括内部审计监督、外部审计监督、任期审计监督、重点审计监督、专项审计监督、离任审计监督、行政监督、考核监督、舆论监督等多种形式，尤其是要注重发挥外部审计监督、舆论监督等社会力量，切实保障农村集体资产的安全有效运作。
8）违法行为的处罚。对侵占、哄抢、私分、破坏集体资产的，由农业行政管理部门责令赔偿、罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对弄虚作假、销毁账簿、违规处置集体资产等违法行为，由区（县）农业行政主管部门给予警告和罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对从事农村集体资产管理的工作人员出现滥用职权、徇私舞弊等行为的，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）农村集体经济组织法的立法相关问题
1.农村集体经济组织法的立法困境
韩俊英（2019）对《农村集体经济组织法》立法面临的困境做了十分细致的分析。
（1）对农村集体经济组织性质认知不清。农村集体经济组织一词常见于涉农政策文件及部分立法中。然而，无论在观念认知上，还是本质认识上，社会公众大都存在较大偏差。随着人民公社解体，我国绝大多数地方仅建立了村民自治组织以及宪法和法律规定的农民集体，并未真正建立农村集体经济组织。实际上，对农村集体经济组织的认知不清反映出的是对农村集体经济组织性质的认识问题。农村集体经济组织性质不清晰的原因主要是没有精准把握农村集体经济组织的历史性、现实性、发展性等特质。
（2）对农村集体经济组织功能把握不准。从历史变迁来看，农村集体经济组织可以追溯到人民公社时期的三级组织以及农民合作化运动时期的高级农业生产合作社。人民公社下的三级组织和高级农业生产合作社并非完全等同于现今的农村集体经济组织，同时扮演集体所有者、集体经济组织者、社区管理者等多重角色。20世纪80年代以来，农村集体经济组织及其职权职责才逐渐从多主体身份和多职能角色为一体的集体组织中分立出来，独立成为现行立法上的集体所有权的法定行使者。在此背景下，农村集体经济组织到底有哪些重要功能，尚未形成共识和定论。
（3）农村集体经济组织建设的导向偏差。当前，农村集体经济组织并未真正在全国大部分地方成立并发展起来，乡村社会中仍然以村民委员会、村民小组等村民自治组织为主要形式。村民委员会、村民小组等村民自治组织几乎取代并遏制了农村集体经济组织的成立和发展。这种导向明显存在如下问题：一是不利于有效行使集体所有权。从《物权法》第60条的条文表述来看，农村集体经济组织被置于村民自治组织之前。这在一定程度上反映出立法者更倾向于优先将农村集体经济组织作为集体所有权等集体产权行使主体。二是集体所有权行使和集体经济发展都属于市场的范畴，更需要具备适应市场机制的组织结构的主体来行使。村民自治组织明显不具备适应市场机制和市场风险的组织结构，不利于更好实现集体经济发展。三是以村民自治为基础的村民决议、“乡规民约”具有积极作用，但并具有由乡村自治取代农村集体经济组织的特殊优势。
2.农村集体经济组织法立法建议
（1）以明确和实现功能为立法导向。农村集体经济组织法应当以现代性与时空性的有效融合作为农村集体经济组织相关法律规则构建的基本理念。农村集体经济组织的现代功能应当确定为发展集体经济的经济功能、承载乡村治理创新的政治功能、传承乡土文明的文化功能和促进乡村协调发展的社会功能四项主要功能。其中，经济功能为最主要功能，即代表农民集体行使集体所有权，开展“统一经营”，不断壮大集体经济，增加集体实力和农民财产性收益；政治功能、文化功能和社会功能居次，但亦属于农村集体经济组织必不可少的重要功能。
（2）处理好共性与个性的关系。从农村集体经济组织的历史变迁来看，农村集体经济组织发展不平衡，大部分地方缺少真正的农村集体经济组织，以及农村集体经济组织在多方面存在一定的地域差异。这些都是农村集体经济组织极具个性的现实体现。《农村集体经济组织法》的立法设计，必须考虑上述现实。当然，如何科学识别和判定农村集体经济组织的现代特色和中国品性，是立法者必须高度重视和处理好的首要问题。在此基础上，《农村集体经济组织法》应当对拟设计的制度及其规则进行类型化分析和处理，对于涉及主体、基本民事权利以及确需在全国性立法的普适性规定，应当在农村集体经济组织法人功能定位和建构原则指引下，在该法中予以规定；对于确需保证地方探索的主动性和积极性的内容以及其他不宜由全国性立法规定的内容，可通过授权立法、不予立法等方式处理。
（3）主体立法与监管制度相对分离。一是关于农村集体经济组织的界定。对农村集体经济组织的内涵界定，应当提取共性成分，有效结合历史性、现代性等农村集体经济组织特性，将农村集体经济组织界定为中国特色的集体经济组织。在外延方面，尽管农村集体经济组织存在形式多样，但仍然可以选择诸如架构模式等因素作为标准，将实践中较为成熟、符合农村集体经济组织内涵与特征且成效显著的农村集体经济组织形式予以类型化。二是关于农村集体经济组织成员界定。各地方实践探索出了一条“村民自治+地方立法”的规范路径。这使得农村集体经济组织成员资格认定变得更加现实可行，并在此基础上形成了许多可供总结的实践经验。三是关于农村集体经济组织的治理结构。农村集体经济组织的治理结构设计，应当兼顾效率性和公正性，即既要面向市场经济，建立适应农村集体经济组织开展高效市场活动的组织架构，也要考虑农村集体经济组织与集体成员之间以及集体成员之间相关权利义务安排的公正性。
（4）协调经济职能与乡村治理要求。鉴于农村集体经济组织在乡村社会体系中的关键角色，故而即使是按照主体法的设计思路，设计农村集体经济组织法的法律规范，也必须协调好集体经济发展这一主要功能与乡村治理的关系。这就要求，立法者应当按照“自治、法治与德治相协调的乡村治理体系”这一思路和要求，将农村集体经济组织发展实践所肯定的自治和德治要素，整合到农村集体经济组织法中。农村集体经济组织的权利义务、治理结构、成员认定、违法责任等方面，都应当与自治和德治相衔接。“三治”（自治、法治、德治）融合的新时代乡村治理融入的关键点，主要在于农村集体经济组织制度中的治理结构和外部行为规则。
【注释】
[1]张晓山.关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题[J].中国农村经济，2015（2）：4—12，37.
[2]国务院发展研究中心农村部.集体所有制下的产权重构[M].北京：中国发展出版社，2015.
[3]张晓山.农村集体产权制度改革的几个理论和政策问题[N].农民日报，2015-6-20.
[4]赵宇霞，褚尔康.对中国农村集体经济法律规范的思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2014（05）：52—59.
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