完善农村集体经济资产股权权能

完善农村集体经济资产股权权能是深化农村集体产权制度改革的核心内容。2015年，张晓山^[1]对有关农村集体产权制度改革的几个理论问题进行了梳理，提出应及时对中国农村集体所有制从理论、法律和政策层面进行探索。国务院发展研究中心农村部^[2]也提出对农村集体所有制下的产权必须通过深化改革进行重构。陈锡文指出，农村集体产权制度改革的目的是要把集体资产查清楚，把收益分配权落实到每个成员头上，绝不是把集体的资产分割到每个成员头上。韩俊分析认为，农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，只能在农村集体经济组织内部进行，是一个内改制，其核心是保护好农民集体经济组织成员权利，重点是明晰农村集体产权归属，赋予农民更多财产权利。

在实践层面，苏州已有95%的社区合作社完成“股权固化”的工作。对股权（份额）管理，在具体推进过程中，集中有两种情况：一是在城市化地区已撤制村组的地方，对入股股民的股权应实行静态、基本封闭的管理模式。二是对农村地区村委会和村集体经济组织都还共同存在的地方，其股权（份额）可实行动态管理模式，待撤制村组时，可及时锁定基数，实行静态固化管理。从各地探索集体资产股权有偿退出与继承的经验看，必须严格限制股权的有偿转让，除内部股民自由转让外，不允许外来人员受让本公司股权；防止内部股民恶意买卖股权；内部股民股权转让、亲人间的继承或赠予必须经个人或家庭申请、董事会同意、双方签字确认、司法公证（家庭成员增减属家庭内部结构变化的事情，由家庭内部协商确定）。

农民获得的集体资产股权，从权能完整的角度讲，不仅应有占有、收益的权能，而且应有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承。对于这六项权利，法律规定各有不同，地方实践深浅有别，因此需要区分各地情况分类指导，有序推进。

（一）集体经济资产股权权能法理分析

1.占有权和收益权

占有权是成员权的具体体现，收益权则是占有权在某种程度上的延续，这两种权力彼此依存，不可分割。目前，《民法通则》和《物权法》对财产所有权人的占有权、收益权有明文规定。下一阶段改革的重点是将开展股份合作制改革，将资产折股量化到人、落实到户的地区，全面赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权，建立健全农村集体资产股权证书管理、台账管理和收益分配制度。

2.有偿退出权和继承权

现行法律对农村集体资产股份的有偿退出权和继承权没有明确规定，各地实践中也存在一定差异。有偿退出和继承究竟行还是不行，要看本集体经济组织的章程，看大家的意愿，有的地方可以，有的地方只能转让给本集体成员，有的地方继承是天经地义的，也有地方不让继承。下一阶段改革的重点是选择有条件的地方探索赋予这两项权利。其中，有偿退出权重点是探索有偿退出的范围。如果集体资产股份只能在本集体范围内退出，则有限范围势必导致退出价格偏低，侵害农民利益；如果允许在更大范围内退出，则农民可能获得更高收益，但同时也可能带来冲击集体经济的风险。如何寻找最佳平衡点需要深入研究，审慎实践。继承权重点是探索具备法定继承人资格，但不是集体成员的人员继承集体资产股份的规则。不允许这类人员继承，可能会影响农村社会和谐稳定；允许这类人员继承，又可能会对农村集体经济组织的社区性产生影响。因此，要妥善解决这个问题，在操作过程中，则必须尊重农民意愿，履行民主程序。

3.抵押权和担保权

从法律角度来看，抵押属于担保的一种形式，因此抵押权和担保权本质上属于一类权利。《物权法》和《担保法》对集体资产股份抵押、担保没有明确规定，属于法律空白，开展试点探索也不需要法律授权。但考虑到抵押、担保后，如果成员无力偿还贷款，金融机构处置股份时可能会对集体经济的产权结构、农村社会的社会结构带来影响，因此探索赋予这两项权能必须慎重、审慎、稳妥。而且，集体资产股份抵押担保的只能是收益分配权，并非股份上的全部权利，对其处置相对于土地经营权情况更加复杂，失控风险程度更高，因此，这方面的探索一定要经当地农业部门会同中国人民银行分支机构、中国银保监会派出机构批准，在限定范围内施行，确保封闭运行、风险可控。

（二）集体资产股权继承权和股权管理

法律法规规定了农民对农地的成员权，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。另外，法律法规又涉及农民对农地的用益物权，其中隐含的是“生不增、死不减”的财产权利原则。实践中个人权利与财产权利必然会出现冲突。如何解决这个矛盾，张晓山^[3]将农村集体经济组织的单个成员权利转化为以农户为单位的成员权利，将集体经济组织农户成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，使成员权与财产权利相统一。

集体资产股权可以以户为单位实行集体经济组织成员继承，总的原则是让农民能够带着集体资产进城，持有集体资产股权者一样可以成为完全意义上的市民。

在资产股权管理方面，各地都有不同的实践。主要有两种模式，随人口变动而调整股权的动态管理模式，以及不随人口变动调整股权的静态管理模式。从全国范围来看，只有少部分地区实行动态管理模式，大部分完成改革的农村集体经济组织都实行了“生不增、死不减、人不增、出不减”的股权固化管理模式。广东南海在农村集体资产股份制改革中，提出“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的改革措施，倡导户内股权均等化，明确以户为单位进行股权登记和收益分红，明晰了集体产权归属和股权配置方式。上海市闵行区七宝镇制定了股权管理指导意见，重点对改革基准日之后新生人员和新增人员的入股、配送股等问题做出了具体规定，并制定了股权分割协议、退股协议书、赠予承诺书等统一文本，以进一步规范股权管理。

浙江省宁波市鄞州区赋予农民对集体资产股份继承权。被继承人死亡后，暂停其股权分红，红利由集体保管；继承人一般应在被继承人死亡后60日内依照有关规定办理股权继承手续，待办妥股权继承手续后，补发股权红利。股权继承，根据《继承法》的规定，在没有遗赠、扶养协议及书面遗嘱时，按照法定顺序继承。有遗赠扶养协议的人，按照遗赠扶养协议，可以取得相应股权。无法定继承人，也没有扶养的人，且被继承人生前无遗嘱、无遗赠扶养协议的，在被继承人死亡后，其所持有股份收回归股份经济合作社集体所有。股权继承时，应到公证处办理公证手续（图4-1）。

图4-1　农民集体资产股权继承操作流程

江苏省苏州市对改制后的股权管理倡导实行静态固化，从2015年起实行股权固化改革，将原村级集体资产，按照一定标准将股权份额量化给集体经济组织，实行股权量化到人、固化到户，以户为单位“增人不增股、减人不减股”，不因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权，让农民拥有长久稳定的集体资产收益权利。

对于如何选择股权管理模式，笔者认为需要把握的核心问题是在起点公平基础上如何更多体现效率。可区分两种情况：一是在城市化地区已撤制村组的地方，对入股股东的股权应实行静态、基本封闭的管理模式，即不随人口增减变化而调整，而是在每次换届时做适当的微调，也就是内部转让、继承和赠予，每年提出股权转让、继承、赠予的人数不多。从经验看，必须严格限制股权的有偿转让，除内部股民自由转让外，不允许外来人员受让本公司股权；防止内部股东恶意买卖股权；内部股东股权转让、亲人间的继承或赠予必须经个人或家庭申请、董事会同意、双方签字确认、司法公证（家庭成员增减属家庭内部结构变化，由家庭内部协商确定）。二是对农村地区村一级组织都还共同存在的地方，其股权（实质是份额）可实行动态管理模式（因为有些资产都属资源性资产，价值尚未真正体现），待撤制村组时，应锁定基数，实行静态固化管理。

严格意义上说，原始资产都是由土改之后入社的原始农村集体经济组织成员拥有及其后代继承，只要他没有退出或转让股份，可以永远拥有（通过继承的办法）。

对这一项工作，农业部部署在全国29个试验区进行试点。据调查，至2018年6月，已有24个改革试验区出台了集体资产股份继承权的相关办法，辽宁省海城市、青海省湟中县等5个试验区没有出台相关办法。

（三）集体资产股份流转和有偿退出

目前，全国各地实行集体资产股份流转和有偿退出的地方很少。宁波市对村集体土地基本被征用、已完成撤村建居、旧村改造、社会保障和社会事务管理与城市完全接轨的股份经济合作社（或村集体经济组织），在充分尊重绝大多数成员意愿的基础上，通过实施公司化改造或资产清算，探索市场化改革或有序退出机制。通过优化资产结构，在资产评估基础上，通过拍卖、转让等手段，在股东内部进行公开竞价，实施股权重组，建成一个或若干个具有市场主体地位的公司制法人实体。新组建法人实体在设立之初原则上只局限于原股东，成立后实行公司化运作，股权可转让。股权转让需签订转让格式合同，经股东代表大会公证后实行登记过户。对无力实施公司化改革的股份社，经股东代表提议，全体股东投票决定，乡镇（街道）同意，并履行清算、公告手续后，合作社实行终止退出（图4-2）。2015年5月，全市已有6个股份合作制全部退出，如余姚市兰江街道南郊股份社、江北区庄桥街道邵家股份社等。

图4-2　农民集体资产股权转让操作程序

农业部对这项工作也做出了制度安排，全国有29个试验区进行了试点。据调查，至2018年3月，已有24个改革试验区出台了集体资产股份有偿退出的相关办法。

（四）集体资产股权抵押和担保

为盘活农民手中的“沉睡资本”，2009年起，宁波市江东、江北等区先行先试，在征求股权代表大会同意的基础上，坚持方便、优惠、灵活的原则，把股份经济合作社股权（主要是预期资产股权收益）纳入农村有效担保物范围，依托辖区农村金融机构，建立股权融资平台，制定具体操作办法，建立风险防范机制，允许农民利用股权开展抵押贷款融资，切实解决农民生产生活资金需求。在具体操作时，鄞州区与农村信用社协商后，明确股民可以按照自己股权所占资产进行1∶1的比例获得抵押贷款，已有100多人试行了股权抵押融资，合计融资了3000多万元，最高融资额达37万元。江北区实行股东股权（主要是预期资产股权收益）所占资产总额的70%比例获得抵押贷款，同时由财政建立抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险，并根据贷款额度对信用社开展奖励。

宁波市农村股份经济合作社开展股权融资的主要形式是股权质押贷款，由宁波市市区农村信用合作社对符合条件的自然人发放，用于个人消费或从事合法生产、经营、投资的资金需求，并以借款人或第三人持有的股份经济合作社股权做质押，可以在股权质押登记有效期内循环使用。允许办理质押的股权主要是已完成股份合作制改造的股份经济合作社的股权。

股权质押贷款于2008年起在江北区开始实施，2013年起开始在鄞州区推广。股权质押贷款期限为一年，贷款用途主要集中在装修、购农资等生产经营上。主要做法如下：

1.明确准入门槛

股份经济合作社准入条件：一是必须是宁波市老三区已完成股份经济合作制改造的股份经济合作社；二是股份经济合作社股东代表大会必须就“股权质押贷款合作协议”达成一致，同意向市区联社下辖信用社办理股权质押贷款；三是通过召开村民代表大会，修改“股权不得抵押、流转”条款，并由开办该项业务的村和信用社签订协议，明确操作流程和细则，约定在股权质押贷款产生风险后由本村回购股权。

申请借款人准入条件：申请借款人为具有完全民事行为能力的，有一定收入来源，年龄在18—60周岁的拥有股份所有权的自然人。提供股权质押的可以是借款人本人也可以是拥有股权的第三人。

2.股权资产评估与认定

股权资产评估：股份经济合作社股权质押贷款首先是股份经济合作社向信用社申请集体授信，联社根据信用社对股份经济合作社的生产经营状况、资产状况、发展前景等因素进行评估分析，确定对经济合作社的整体授信额度与每股价值。在当前集体资产普遍存在账面低估的情况下，市区联社与区政府、街道（镇）、村等主体共同协商，以客观评价集体资产价值。(www.xing528.com)

3.股权抵押办理

首先由各村召开股东代表大会，通过并授权与信用社签订“股权质押贷款合作协议”决议，然后信用社审核后双方签订合作协议，信用社以每个村的总授信额度授信给各个村。

当农民办理贷款时，贷款人先带齐包括股权证在内的各项资料向信用社申请贷款，再到所在村办理统一质押登记，并由村办理股权质押登记证明书，最后与信用社签订质押借款合同，办理贷款。贷款审核发放一般需要5个工作日。

值得一提的是，关于登记机构方面，江北区指定股份经济合作社财务会计部门为股权质押登记手续的办理部门。有了区政府授信登记，保障了质押手续的有效性，即质押登记及质押凭证均由股份经济合作办理。股权质押贷款从制度研发到具体办理主要由区政府、街道（镇）、村、股份经济合作社、司法部门、法院等共同参与支持。具体操作流程如图4-3所示。

图4-3　股权质押贷款操作流程

4.股权质押贷款不良处置

当借款人不能如约归还贷款本息时，经办社应及时依据协议约定按照以下处理方式：一是将其股权转让给股份经济合作社本社社员，优先偿还贷款本息及费用，并要求股份经济合作社配合，办理股权过户手续；二是贷款逾期三个月后，向法院起诉，经法院裁定，股份经济合作社须向经办社申请股权回购，但经办社应要求股份经济合作社先偿还贷款本息及费用。从实践操作来看，当年市区联社下辖信用社办理的股权质押在本股份经济合作社社员之间流动。虽在协议中有约定股份经济合作社回购事项，但在实际操作中，当提起诉讼，法院裁定后，由股份经济合作社回购的情况还未实际操作过。因涉及如何回购、用什么资金回购等问题，如本社成员无人受让，则往往通过每年的股金分红抵押贷款本息方式，或通过信用社与村干部共同做借款人亲戚朋友思想工作等办法来逐步收回贷款本息。

5.风险补偿机制——设立专项风险基金

股权质押贷款系属“两权一房”抵（质）押贷款专项风险基金范畴。该专项风险基金是由江北区政府出资，为确保农村“两权一房”贷款工作的顺利实施而设立的。江北区财政划拨300万元设立“两权一房”抵质押专项风险基金，作为贷款损失的补偿。

具体规定：当某一借款人的股权质押贷款发生逾期，市区联社需书面通知区农民债权纠纷人民调解委员会，经人民调解委员会调解后仍无法偿还，可以逾期三个月后，由市区联社承办信用社向区人民法院提起诉讼。

经诉讼，借款人仍未清偿债务的，信用社根据人民法院生效判决，向法院提出申请，进入执行程序。若因借款人经人民法院执行而确无财产可供执行，并由人民法院执行终结的，信用社可将因此受损情况报区财政局、区农办。区财政局、区农办将诉讼情况报农村“两权一房”抵（质）押贷款领导小组，经分管领导审批，按照实际损失资金的15%补偿信用社。

信用社在执行终结后又发现贷款人可供执行财产的，应当申请人民法院恢复执行，信用社在依法受偿后应当将原专项风险资金中的15%损失补偿部分返还专项风险基金。情况特殊的，上报农村“两权一房”抵（质）押贷款领导小组讨论，另行商定补偿额度。

与宁波市一样，浙江省湖州市德清县也在进行同样的探索，2014年12月，德清县农业局与德清农村商业银行出台文件，对股份经济合作社股权实行质押贷款。

从近年来的实践情况看，抵押担保的风险是非常可控的，因为股份经济合作社的经济状况较好，即使出现贷款风险完全能够通过股权转让、分红收益来弥补。

（五）农村集体资产产权交易

可以依托各级农村集体资产管理、土地承包经营权流转管理等平台，开展农村土地承包经营权及农村土地相关权益、农村集体经济组织所有的实物资产及无形资产，以及非集体经济组织的企业、农民合作社和个人所持有的股权、资产、知识产权等产权流转交易。农村产权流转交易市场建设要以保障农民和农村集体经济组织的财产权益为根本，以规范流转交易行为和完善服务功能为重点，发展多种形式的农村产权交易市场，使农村产权流转交易市场体系能够适应交易主体、目的和方式多样化的需求，逐步发展成全市集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农综合服务体系，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利服务和制度保障。

目前，我国农村集体资产产权市场建设尚处于起步阶段。现阶段建设过程中应遵循以下基本原则：一是坚持公益性为主。必须坚持为农服务宗旨，突出公益性，引导、规范和扶持农村产权流转交易市场发展，充分发挥其服务农村改革发展的重要作用。二是坚持公开公正规范。在产权流转交易过程中，必须坚持公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序，严格按照法律法规及各项政策办事，严禁违法违规交易行为，保障农民和农村集体经济组织财产权益。三是坚持因地制宜。各地必须从实际出发，结合实际，统筹规划，合理布局，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。四是坚持稳步推进。充分利用和完善现有农村集体资产产权市场，如上海农村产权流转交易市场，在开展试点的基础上，总结经验，拓展功能，分步实施，循序渐进，不急于求成，不片面追求速度和规模。

（六）农村集体产权股份合作制改革方向

当前和今后一个时期，我国农村集体产权制度改革的主要任务：一是分权。没有分权的，抓紧分权；已经分权的，要规范分权。二是赋权。赋予各类集体资产用益物权人的部分处分权。三是活权。建立农村产权流转交易市场及交易规则。四是保权。固化和保障农村集体经济组织成员权利。

图4-4　农村集体资产股权权能示意图

其中，农村集体产权制度改革最深层问题是占有权变更形式问题。多年来的实践证明最有效的办法是将股份制的股权管理办法引入合作制领域。即在坚持合作经济基本原则和总体框架的基础上，将股份制的股份管理办法引入合作制中。集体经济组织成员可以按照合作制原则，将其拥有的按份共有集体资产占有权有偿退出给本集体经济组织，也可以按市场化原则，流转给其他主体。同等情况下，优先流转给本集体经济组织成员。只有这样，即使共有集体资产进入市场自由流转，也会使流出集体资产的农民获得更多利益。

从各地的实践看，当前各地对集体资产股权流转、抵押、担保、继承等权能，无论是经济发达村社还是薄弱村社，股东普遍不愿、不敢流出股权。为此，当前首要的任务是要引导目前实行动态管理的股权向静态管理转变，这是赋权活权的基本前提，要因地制宜积极探索研究制定股权流转、抵押机制，在现阶段股权的流转、抵押须经股份经济合作社同意。在股权流转上，对城市化和公司化治理水平较高的股份经济合作社，允许各类股权在社内外流转，在同等条件下优先流转给社内股东；对完全农村地区的股份经济合作社，人口股流转一般以社内为主，审慎向社外流转。在股权抵押融资上，主要是那些拥有可观、稳定、可持续分红的股份经济合作社，可用股份分红（主要是预期资产股权收益）作为偿还贷款的保证。

对未来农村集体产权股份合作制改革方向，浙江省宁波市做了有益的探索：该市在深度城市化地区创新股份合作社经营管理模式，将原有集体资产分成若干小块成立项目分社，合作社股东的股权依股数分解到各块项目分社中，实行总社和分社统分结合双层运行机制，总社主要承担指导、协调、监督和服务职责，分社承担分块资产的经营和收益分配，并实行独立核算、自负盈亏。分社资产引入竞争机制，公开竞标，实行承包经营或委托经营，实现所有权与经营权相分离；实行决策分块实施，对不同的资产、不同的项目进行分块决策、分块实施，“一人一票”决策与“一股一票”有机结合，让每块资产的每一个股东都有更直接的发言权、选择权和决策权，实现经营收益与经营风险相统一；引入项目发起人制度，凡属合作社新增的投资项目，实行项目发起人制度。

要坚持分类推进，把握农村集体产权股份合作制改革的历史要求，对全面完成改革后的经济合作社，因地制宜、分类指导做好改革深化的文章。

第一类，高度城市化区域的经济合作社。可逐步探索向股份有限公司及相应法人治理模式转型，走向现代企业，特别是对于土地已全部征用，农民社会保障已全部落实的，可探索让资源、股权等充分流动，有条件的可引入其他市场主体合作发展；个别资产量极少的经民主决策和上级批准，也完全可终止解散。

第二类，即将城镇化区域的经济合作社。根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，有序推进“政社分离”“政经分离”，待完全城市化后走第一类股份经济合作社发展路子。

第三类，将长期处于农村地区的经济合作社。要牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线，重在创新和完善经营治理机制，建立份额制的集体经济改革模式，多措并举发展壮大集体经济，促进农村集体经济保值增值，让农民得到实惠。

实现农村集体资产股份权能是一个较漫长的过程。现阶段重点是用好并管好集体资产，既要防止在改革中少数人对集体经济的控制和占用，也要防止集体经济被社会资本所吞噬。今后，随着农村集体资产价值不断显现、随着法律法规不断健全，可不断加大改革力度，引入现代企业制度和市场主体，充分完善集体经济资产股份权能。

由于农村集体经济组织产权制度改革涉及中国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂，必须区别不同情况，因地制宜分类推进。

一是统筹兼顾各方利益。推进农村集体经济组织产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。

二是分类推进资源资产改革。农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、学校等公益性资产、厂房等经营性资产。改革的思路应是将集体土地所有权从“虚置”到“坐实”，探索不同类型土地、不同农村地区土地所有权权能的不同实现形式。由于各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式，在国家、集体、成员之间重新分割占有、使用、收益、处分权能。对公益性资产，重点是探索有利于降低运行成本、提高服务效能的管理模式。经营性资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以探索直接分配给集体成员。

三是因地制宜指导改革。各地农村发展不平衡，有些地方除土地外没有其他集体资产、土地增值空间很小，有些地方经营性资产较多、土地增值潜力较大，必须因地制宜推进农村集体经济组织产权制度改革。一般农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大、问题较多的城市化地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些。