乡村建设规划管理制度及实施意见

我国乡村规划建设管理制度包括用地规划、工程规划、建设产权、建设资金管理四个方面。

1.用地规划管理制度

土地使用合法性的获得。村庄的土地供应是非市场化的，代表性政策是“一户一宅”，具有福利化特征。在当前建设用地的严格管理制度下，建设用地的获取需要合法性途径。国土部门的土地利用管理是当前村庄土地利用最主要的管控手段，国土部门基层机构为乡镇国土所，以层级式管理为主。2000年之后土地管理的重要调整就是土地审批权限的上移，将区、县一级的新增建设用地审批权限统一上移至中央和省两级，目前以管控为主的土地管理方式，对于基本农田保护具有重要的作用，但对于村集体土地开发和建设的管制不足。由于土地利用指标需要层层分配获得，难度极大，以至于调研的江苏江阴、广东广州等地在2000年以后再未增加宅基地的供应。有限的新增村庄建设用地在众多的村庄进行分配，是一个自上而下的体系，需要统筹多方面需求，一般由国土部门的土地利用规划和城乡规划部门的村庄体系规划进行控制和分配。由于原有村庄体系规划缺乏与土地利用总体规划的协调，因此无法有效指导村庄规划的编制，不能从根本上解决土地合法性问题。由于用地的退出机制和流转机制没有建立，村与村之间的用地统筹无法实现，村庄用地紧缺和用地浪费问题同时存在。

土地使用合理性的判别。用地合法性基础上，通过规划许可进行用地类型空间秩序的合理性审核。1993—2007年间，村庄建设的管理法规是建设部颁布的《村庄和集镇建设管理办法》，乡村规划建设管理工作实施双重管理，但缺乏具体的管理手段。2008年《城乡规划法》实施，将村庄规划正式确定为政府的职能，并规定了乡村规划许可证制度。与城镇规划建设管理的“两证一书”相比，乡村的“一证”实际上为地方政府提供了简易化的管理手段。2014年1月住建部下发《乡村建设规划许可实施意见》（建村〔2014〕21号），规定乡村建设规划许可的内容应包括对地块位置、用地范围、用地性质、建筑面积、建筑高度等的要求。根据管理的实际需要，乡村建设规划许可的内容也可以包括对建筑风格、外观形象、色彩、建筑安全等的要求。

村庄建设规划行政许可的基本要件是许可依据、许可部门和许可申请。按照法定规划体系，行政许可依据应为村庄规划。与城镇规划管理的行政许可依据相比，村庄规划应至少达到控制性详细规划的深度方可作为依据进行行政许可。在原有村庄底数不清、产权不明、需求多变、政策多样、依据多元、标准缺失的基础上编制的村庄规划更多地依赖于村庄规划编制的公众参与流程，很难达到规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性要求，使得事权依据和土地使用合理性判别存在基础性障碍。因此《乡村建设规划许可实施意见》提出的城市、县人民政府城乡规划主管部门应自受理乡村建设规划许可申请之日起二十个工作日内进行审查并做出决定。

2.工程规划管理制度

《城乡规划法》将乡村工程规划管理面向具体的建设分为三类工程：居民建设、乡镇企业和公共设施建设，目前乡镇企业和公共设施建设的乡村建设规划行政许可运转基本正常，但居民住宅的规划建设许可处于极为尴尬的境地，主要原因如下：

一是缺乏适应性管理机构和人员。村庄规划管理缺乏与之相适应的行政资源，规划管理的基层部门只在县级政府设立，乡村规划行政主管部门人员编制有限，难以承担大量乡村规划许可任务。而村庄规划建设管理具有实时性和程序简易化要求，需要乡村建设管理的权限下行，但乡镇级政府未设相应管理机构，不能承担乡村规划许可任务。即使在乡镇设立了相应的机构，由于农村收费制度的全面取消，在乡镇政府吃饭财政状况下，许可证发放也没有财政资金保障。

二是技术审查标准的适用性不足。以广州市为例，在日照和防火标准层面，广州村民住宅建设大部分不满足建设标准的规定，若不满足规范，则审批属违法行政，且确实存在大量安全隐患，若严格按照规范审批，则需要规划建设主管部门和消防部门共同研究制定适合本地的防火规范和解决办法。

三是适应性规划审查技术不足。随着城镇化的推进，原本差异不大的村庄开始分化，土地开发的动机和收益也产生明显差异，传统村庄中的土地政策和村规民约难以对市场驱动下的建设行为进行有效管制，基于城市的规划管理制度更符合大规模制造业、交通设施、居住和商业的整体性开发，而对小规模、渐进式的村庄建设则缺乏适用的规划技术、手段、流程和技术人员，这就造成了实际上的管理真空区域。

四是村民缺乏申领意愿。在土地流转制度尚未推进，农民缺少农村住宅产权合法化保护的需求的情况下，即便乡村规划许可相对于城镇规划“两证一书”管理方式已经实现了简易化处理，但对村民而言，因为无用而缺乏申请意愿。(www.xing528.com)

3.建设产权管理制度

建设产权管理制度存在两个特征：

一是产权分异。农村地区集体建设用地按照开发权益主要分为宅基地、集体产业用地、集体公共用地三类用地，按照相关法律规定，虽然土地属于村集体所有，但是在具体的土地使用、收益分配、转让和补偿方式等方面则存在较大差异。在实施过程中，政府的法律法规条文和村庄实际执行的习惯做法之间亦存在较大差异，具体体现在以下三个方面：①土地性质发生变化。“一户一宅”的宅基地分配和土地用途使用背景下，已逐渐偏离其福利性原则，宅基地在土地价值不断市场化的过程中实际上已转变为私有财产。②土地空间所有权分异。村集体内建设用地资源随着城市扩张而愈发稀缺，很多地区的宅基地分配方式也由无偿划拨转为有限交易的地方运行规则，即缴纳一定费用，甚至在一定范围内（行政村或自然村内）拍卖取得，这使得宅基地成了村内具有合法身份的富裕村民的投资产品，并形成了村庄内父子几户人共用一块宅基地与一户家庭同时拥有多块宅基地的差异，也使得大多数农村地区村民所占用的宅基地面积整体而言均超过标准。③土地开发的动机和收益差异。随着城镇化的推进，原本差异不大的村庄开始分化，土地开发的动机和收益也产生明显差异，距离城市较近的村庄已逐步由非商品化的自住房转变为商品化的出租房屋，宅基地的市场价值得以体现。在此情况下，村民宅基地取得动机除满足自住需要外，部分富裕村民对宅基地的需求更多是用于投资，基于福利的宅基地分配制度与基于家庭私有产权的市场交易制度交织导致村民家庭之间宅基地面积的差异增大，同时，住宅建筑面积差异性很大，公平性和效益性的界限已经极为模糊。

二是法律缺失。按照《建筑法》的规定，农民自建低层住宅的建设行为不受法律约束，即农民住宅建设未能实现依法管理。同时，我国针对城市房地产开发、交易，有《城市房地产法》作为法律依据和准绳，限于土地制度和宅基地制度，农村住宅的依法管理同样存在法律空白。

4.建设资金管理制度

2002年开始的税费改革取消了乡统筹、村提留和农村义务工等收费和摊派项目，只对农民收取较原来税率有所提高的农业税和农业税附加（分别占常年亩产量的7%和1.4%），2005年全面取消农业税，公用经费的安排由“县乡两级”转变为完全由县级政府安排，支出实施包干制，每一项均有明确的用途，无法实现乡层面的统筹。税费改革将摊派的公共建设收费转变为由村民大会通过的“一事一议”制度。

【注释】

[1]姚洋.土地、制度与农业发展[M].北京：北京大学出版社，2004.

[2]钱忠好，曲福田.规范政府土地征用行为，切实保障农民土地权益[J].中国农村经济，2004（12）：4—9.

[3]唐凯.历史视野中的中国国家权力[J].晋阳学刊，2007（6）：15—18.