社会保障制度的发展与乡村法治研究

1.公共产品保障制度

我国乡村公共产品的供给制度经历了计划经济和市场经济两个时期，形成了三种不同阶段的制度安排：

一是改革开放前（1983年前）：改革开放前的农村公共产品供给制度与人民公社制度紧密相关。人民公社制度凭借对人、财、物的绝对支配权和管理权，依靠大规模的政治动员和强制性的行政手段促进了农村公共产品建设，保证了农村公共产品的基本供给。这一时期，农村公共产品建设所取得的巨大成就，突出地表现在兴修水利、农田基本建设、新式农具和农机推广、农资供应、农作物病虫害防治、农业生产技术和先进增产经验的推广以及低水平的社会保障等方面。但是，由于这一时期农村公共产品的供给以计划经济为基础，是国家供给型的供给机制，所有公共产品的生产与供给只能通过计划的渠道，采用政府分配的形式来获得与解决，因此，在实际过程中，往往会出现农村公共品供给与需求脱节的状况。

二是改革开放初至农村税费改革前（1984—2004年）：这一时期的农村公共产品供给制度的特征是自上而下的制度外公共产品供给。随着人民公社的解体，乡镇政府得以逐步建立，并开始建立了一级财政。在全国绝大多数农业型乡镇，乡镇税内收入往往不够支付乡镇行政事业人员的工资和维持乡镇日常运转所需，很少有钱来用作农村公共产品供给所需的资金。正因为如此，农村公共产品的供给和维持要依赖于制度外筹资渠道。所谓制度外筹资，主要包括农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练、交通建设等乡镇“五项统筹”，村组织的公积金、公益金、管理费等“三项提留”以及各种集资、罚没收入。这种制度外筹资机制具有很大的随意性，在缺乏有效监管的情况下，部分地区演变为乱收费行为，加重了农民的负担。除此之外，自上而下的决策机制并不能使农民真正表达出对农村公共产品的偏好，但县、乡、村各级组织为了应付自上而下的达标升级事务，或者是为了自身部门或组织的利益，完成了大量与农民需求无关的项目，致使农村公共产品过剩与供给不足的矛盾并存。

三是税费改革开始后（2005年后）：农村税费改革逐渐取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工制度，改革了村提留征收使用办法，一定程度上减轻了农民负担，也改变了农村公共资源的筹集制度。具体体现为公共财政和乡村社区基础上的两个维度的制度建构。公共财政基础上的制度建构并不是严格意义上的公共财政，而是以中央和省市财政转移支付为基础，进行农村公共产品供给。取消农业税之后，中央明显加大了对农村公共事业和公共产品供给的投入力度，这种投入主要有两种途径：一是通过专项拨款直接由中央来负担某些项目的供给，如义务教育、乡村道路建设、新型合作医疗补助、土地开发基金；二是由中央和省市向县乡进行转移支付，以增强县乡供给农村公共产品的能力。前者主要通过自上而下的各个部门来完成农村公共产品供给的决策和实施，而后者则主要依托县乡决策来施行。乡村社区基础上的制度建构是乡村组织退出乡村公共生产事务，依托乡村社区来供给公共产品的制度安排，其中最主要的制度就是筹资方面的“一事一议”。

长期以来，我国的基础设施与公共服务建设在规划制度和财政保障上分属两个体系。《土地管理法》界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系。然而，现有的村庄规划常常缺乏内生机制和需求的考虑，并不能真正切合村庄的发展基础和能力，因而带来了乡村公共配套基础设施的不足等问题。在财政保证上，中央和地方财政在城市的基础设施建设和公共服务方面投入大量资金，而农村基础设施建设和公共设施服务呈现出多元供给主体的态势。大型的农村基础设施建设由于农村经济状况较差，资源动员能力不足，一般由乡镇和县政府投入兴建，属于纯公共产品。而准公共产品主要基于“一事一议”制度由乡村基层组织发动建设，在基层政府和组织缺乏财力保障的情况下，造成了城乡的基础设施和公共服务建设差距的逐年拉大。

2.住房保障制度

我国实施“一户一宅”的住房福利化制度，即除了在城镇商品房市场上购买住房外，农民有权利在其所在的村集体范围内获得一块一定面积的宅基地用于住宅建设。农村宅基地是农村土地的重要组成部分，但中国并没有为农村宅基地专门立法，而是通过《民法典》《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律和《关于加强农村宅基地管理的意见》等政策制度共同规范和调整。(www.xing528.com)

3.乡村社会保障制度特征

我国乡村社会保障存在三个方面的问题：

一是乡镇政府供给乡村公共产品的财力不足。取消农业税前，镇级政府为了能够完成税费任务而深度介入到农业生产和农村公共事务之中。取消农业税后，公用经费的安排由“县乡两级”转变为完全由县级政府安排，县以下财政基本破产，镇只承担“消费”功能。镇级政府作为预算单位，没有组织收入职能，即不参与税收分配，失去了“汲取”功能，缺乏介入农村公共事务和农业生产事务的积极性，对公共利益的维护采取的行政干预手段极其薄弱。镇级政府消费支出实施包干制，导致只能依靠拨付经费和专项资金进行运转和项目建设，镇建设和运营维护资金的投入缺乏可靠的预算，由于基层缺钱，对上级产生强烈的资金依赖，上下级组织之间以获得资金为目的的经济关系加速形成，公共服务设施的建设存在极强的目的性和选择性，无法实现镇域层面的统筹。农业税取消以后，中央财政也加大了对地方财政转移支付的力度。然而，考虑到税费改革前，农民合同外负担数量庞大，而中央财政在计算税费改革补贴时，较少考虑农民合同外负担的部分，从而使得乡村税费改革后，地方财政困难加剧。同时，这些资金在使用的过程中也暴露出了许多问题，比如转移支付资金在层层拨付的过程中，“路损”情况严重。此外，乡村债务也加剧了乡镇财政运转的困难，降低了乡镇政府供给农村公共产品的能力。这导致了乡村基层政府的双重困境：乡镇政府既无力供给农民急需的公共产品，又会伤害民众感情，失去政府的威信，使乡镇政府丧失了动员和组织各种力量提供农村公共产品的能力和积极性。

二是农民自我供给农村公共产品存在困难。人民公社体制解体后乡村行政治理理应逐渐被村民自治所取代，但在乡村生活的实际运作中，村委会及其村民小组仍带有很强的“准行政化”色彩。伴随着农村税费的改革，合并村组、合并乡镇、“减人减事减支”的改革也在不断推进，使得乡村规模的扩大与村级干部的减少同步，乡镇政府和村委会组织与村民群众的联系越来越少，在村庄组织没有集体收入的情况下，村级财力进一步削弱，大多数村级组织在行政强制和财力匮乏的情况下被迫退出公共事务。同时，农村内部社会阶层和利益群体的分化越来越明显，村庄内公众意愿的整合更加困难，农民在面对农村公共产品供给时有一种特殊的公正观：不吃亏是最重要的，而不是最终能获得多少利益。这就导致了在农民特殊公正观逻辑下的集体不行动的尴尬局面，“一事一议”的乡村社区筹资方式难以推进。

三是乡村公共产品供给的专项资金存在高交易成本。自国家提出新农村建设的战略方针以来，大量的专项资金通过各部门、各种渠道流向农村、农业与农民。专项资金的运用需要下级政府向上级掌握专项资金的相关部门申报，这实际上是公共产品供给权力的上移。一旦信息不对称，难以保证项目申报和评审过程中不会产生寻租行为，进而降低供给的效率，提高交易成本，而且自上而下的专项经费可能与农村实际的公共产品需求有一定差异，容易向资源优势地区集中，而这并不能准确反映出农民对农村公共产品需求的偏好，出现扶强不扶弱的现象。

随着城乡人口流动的社会现象日益突出，“空心村”、住房空置、一户多宅、宅基地闲置等已成为宅基地管理中亟须解决的问题。对此，《民法典》确立了宅基地使用权的物权性质，并明确农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。但在实践中，村庄建设规划与土地利用总体规划之间不同步，因而居民点分布缺乏规划指导和布局控制，加之我国对农民的宅基地用途管制普及力度仍不到位，监管机制仍不完善，造成农民建房随意、居民点建设占地规模大的现象层出不穷。