行政争议与民事纠纷处理方法及交叉类型

（一）行政确认与民事纠纷交叉

行政确认是指行政主体依照法律规定或其职权对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实予以认定或进行否定。权属的确认、工伤事故的确认、残级等级的确认、交通警察部门对交通事故责任的认定、技术监督部门对于产品质量的认定等，都属于行政确认。

行政确认最主要的特征是通过行政机关依法行使权力，在双方当事人之间设立某种法律关系或否定双方当事人之间存在某种法律关系。

看下面这个案例：

案例8

刘某站在楼道门口准备进门，曹某恰巧抱着孩子出楼道门，双方之间隔着楼道的防盗门，相互之间都没看见。曹某出了楼道门时发现刘某躺在地上，就将其送往医院，诊断为股骨骨折。刘某称是曹某用脚踹门将其撞到，曹某称自己出门只是用手推了一下门，没有踹门，更没有将其撞到。刘某报案，派出所工作人员进行了调查，并调解，无果。刘某诉至法院。在法院诉讼阶段，派出所向法院出具《工作证明》，证明曹某将刘某撞倒。

问题：该行为是否属于行政确认行为？曹某是否可以提起行政诉讼？

我们认为，该行为不属于行政确认行为，因为曹某是否将刘某撞倒是一个客观事实，派出所只是根据调查情况向法院出具了一个其调查结果的证明，并未在双方之间设立民事法律关系。即便派出所不出具证明，刘某也可以通过其他证据证明该客观事实的存在。如果将其认定为行政确认行为，则意味着派出所通过行使其行政权力在当事人之间设立了一个人身损害法律关系，这一逻辑显然是错误的。

行政机关对某事项的认定或否定都直接关系到相对人是否享有某项民事权利或相对人的某项民事权利是否存在。换言之，虽然行政确认行为是当事人民事权利的基础，但其与民事争议相互独立。如果当事人对行政确认有异议，应当先通过行政复议或行政诉讼解决行政争议，待行政争议解决之后再提起民事诉讼，或者将已经提起的民事诉讼中止，待行政争议解决后再审理民事案件。如果当事人对行政确认依据的基础民事法律关系存在争议，应当先解决民事争议，再解决行政确认纠纷。

（二）行政登记与民事纠纷的交叉

行政登记是行政机关依相对人申请，依照法律法规规定，在相关登记簿册中对相对人享有相关权利的法律事实予以书面登记的行为。如工商企业登记、股权登记、房屋产权初始登记、房屋产权变更登记、户口登记、机动车登记、婚姻登记、收养登记、抵押登记等。

有些行政登记是对行政相对人享有某项权利或存在某种法律关系等法律事实的书面记载，并不创设相关权利或法律关系，如工商企业登记、房屋产权初始登记、户口登记、机动车登记。但有些登记创设了一些法律关系，使当事人之间产生了法律上的权利义务关系，如婚姻登记、收养登记、房屋产权变更登记、抵押登记等。

有些行政登记只是对法律事实进行的书面记载，其从法律效力的角度来看属于当事人享有权利的证明，例如工商登记、股权登记、不动产初始登记、机动车登记、户口登记等。还有些行政登记在双方当事人之间创设了某种法律关系，如婚姻登记使得以前没有婚姻关系的男女成为夫妻关系、收养登记使得新的父母子女关系建立、不动产变更登记使得买受人获得不动产物权、抵押登记使得债权人获得不动产抵押权等。对于第二类行政登记，如果当事人认为行政登记行为错误并发生纠纷，应当根据个案具体情况分别进行处理。如原被告之间签订了房屋产权转让合同并办理了过户登记，后发生纠纷。要撤销登记，必须先进行民事诉讼，在解除了房屋产权转让合同之后才能再申请撤销房屋产权登记。

下面再看一个案例：

案例9

甲乙二人于新中国成立前合建一栋私房，面积200平方米，新中国成立后人民政府给他们颁发了产权证，确认系甲乙二人共有。在社会主义改造中，甲申请将房产150平方米投入私改，并回老家乡下居住，剩余房50平方米继续由乙居住。20世纪80年代中期，乙以原产权证遗失为由，当地房产局申请重新登记，补发的产权证仍登记为甲乙共有。20世纪90年代初期，乙申请将该房屋变更登记为其一人所有，房产局发出公告，告知对乙现居住房产自30日内无人提出异议即颁发新的产权证。公告的第二日房产局即在登记表中注明“自公告后无异议”，并于第四日向乙颁发了第X号《房产证》。乙去世后，其妻丙作为继承人继承了该房产，并领取第Y号房产权证。20世纪初，甲认为丙取得的产权实为与他共有为由向房产局提出申请，要求撤销丙的产权证，房产局作出了注销第Y号房屋所有权证的决定。但该决定未告知丙有诉讼的权利与起诉期限。后丙向法院起诉，请求房产局注销其产权证的决定，法院以房产局注销产权证所认定的事实不清，适用法律错误为由判决撤销房产局的注销产权证的决定。甲去世后其妻丁向法院提出诉讼，请求撤销房产局第Y号产权证。此案经历了一审、二审。一审、二审法院均认为第Y号产权证应以第X号产权证合法为依据，而房产局在颁发第X号产权证时程序违法，遂撤销了第Y号产权证。

此后，丙丁二人相继去世。由于该房屋产权争议未得到最终解决，丙丁二人的后人均声称对争议房产具有所有权，且法院的两次行政判决相互矛盾，于是多次上访申诉。法院也多次复查，复查后也以法院行政判决书只针对房产局的颁证、注销等行政行为的合法性进行审理，未对房产的归属等民事法律关系进行审理为由，驳回了当事人的申诉。并建议当事人可通过民事诉讼对房产进行确权。丙的后人再次提起民事诉讼，要求对争议房屋进行重新确权。这一纠纷历时十几年，前后有多个行政、民事判决裁定，纠纷一直未能彻底解决。

上述案例中，如果能够把握问题的核心，其实解决纠纷也不是难事。首先，在此案中确定没有争议的事实是：①房屋在初建时，属于甲乙二人共有；②新中国成立初期人民政府颁发共有产权证；③只有部分进行了私改，尚有50平方米房产未私改；④20世纪80年代颁发的房产证对剩余的50平方米仍记载为甲乙共有。有争议的事实是第Y号房产证的颁发是否合法。又因20世纪90年代乙申请变更登记为其一人所有的第X号房产证和丙继承取得的第Y号房产证实际上是同一房产证，所以在此情况下，我们就要看第X号房产证颁发的时候是否有合法依据、是否适当。而对房产局颁发房产证的行为是否合适、是否适当的争议完全是一个行政争议，而非民事纠纷。从上述案例的事实看，在20世纪90年代第X号房产证被颁发之前，该房产登记仍显示甲乙二人共有，变更为乙一人所有时没有任何事实依据，也没有甲放弃产权或甲乙双方买卖或甲同意变更为乙一人所有的任何证据，且其在公告期限未满时就进行了变更登记，所以该登记显然是错误的。虽然乙提出的申请错误，但变更错误的主要责任在于房产局，因此无论双方对房屋产权本身是否存在争议，本案都应当撤销第X号房产证。后第X号房产证因继承变更成为第Y号房产证，因此第Y号房产证应当被撤销。至于是否应当对房屋进行确权，从诉讼程序角度而言，乙丙后人可以提起民事诉讼，但只有在能够确实充分地证明甲放弃了剩余50平方米房屋产权的情况下，其权利主张才能获得支持。其实，就乙丙及其后代而言，他们可能认为是甲把150平方米房产投入私改，因而自己就当然获得剩余50平方米房产，但这一认识是错误的。当年房屋投入私改乙并未反对，而且20世纪80年代颁发的产权证仍登记为甲乙共有，这就说明20世纪80年代时双方对剩余50平方米房产甲乙共有的事实没有争议。因此，乙丙及其后人必须证明20世纪90年代变更为第X号房产证时，甲丁已放弃产权或已将其出售或赠与给乙。只有在这种情况下，乙丙及其后人才能单独获得该房屋产权。但从本案事实看，这样的情况并不存在，故即便丙的后人提起确权之诉也无胜诉可能。

根据上述案例，我们总结，对于登记错误纠纷，应当根据错误产生的原因，采取不同的方式来解决：

（1）如果仅仅是登记本身的错误，如房屋初始登记时，登记机关误将张三的房产登记到张山名下，只能通过行政程序纠正。

（2）如果登记错误源于民事权利纠纷或与他人之间的民事法律关系，且行政登记本身也存在重大瑕疵，则既可通过行政程序纠正，亦可先提起民事诉讼解决民事纠纷再纠正行政登记错误。如甲用捡来的乙的身份证假冒乙的名义将乙登记为某公司股东，被假冒的乙可直接要求工商行政部门撤销该登记，直接提起行政诉讼。因为，按照规定，股东应当亲自在工商登记机关工作人员面前签字，没有审核或没有认真审核身份证与签字人是否为同一人完全是行政机关的过失，可以不涉及民事法律关系。同时乙还可以提起民事诉讼，确认甲侵犯其姓名权，然后以生效民事判决为依据要求工商行政部门撤销登记。

（3）如果登记错误全部或者主要是由于民事权利纠纷或与他人之间的民事法律关系，则只能先解决民事纠纷，才能进行变更登记。如，王五与李四约定，由李四代持王五股权，并在工商登记中将李四登记为股东。此时如果要将李四变更为王五，必须先由李四与王五签订同意变更的协议或通过民事诉讼确认王五为股东，再解决股权登记问题。(www.xing528.com)

（4）根据《行政诉讼法》规定，行政登记争议案件中，可以将民事争议一并解决，上述三种情况中，只有第二种情形可以并案审理。

（三）行政许可争议与民事纠纷的交叉

根据《中华人民共和国行政许可法》第2条规定，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

在行政管理领域，行政机关的一些行政行为与民事行为主体的资格相交织，直接决定其有无参与民事活动和民事诉讼活动的资格。如工商行政管理依申请作出的市场主体的设立登记、注销登记、法定代表人的变更登记和依职权作出的吊销市场主体营业执照的行为。上述行为直接涉及民事行为主体资格的取得、消灭及法定代表人资格的取得、消灭。此类行为还有烟草许可、律师从业许可、会计从业许可等。我国颁发的行政许可证件主要有以下五类：一是许可证、执照或者其他许可证书；二是资格证、资质证或者其他合格证书；三是行政机关的批准文件或者证明文件；四是行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章；五是法律法规规定的其他行政许可证件。

如果行政相对人或相关人对行政许可行为不服，而被诉行政行为所针对的民事主体因民事纠纷又引发了民事诉讼，则会出现行政纠纷与民事纠纷交叉。下面这个案例就是典型的因行政许可而产生的民刑交叉案件。

案例10

甲公司注册的企业字号为“某省精准农业技术有限公司”。甲公司所在地的王某注册了“某省某某区精准农业产业有限公司”。甲公司认为工商局核准登记王某的“某省某某区精准农业产业有限公司”侵犯其企业名称权，要求纠正该名称。

在该案例中，甲公司可以依据《企业名称登记管理规定》第21条和《企业名称登记管理实施办法》第42条的规定，既可以申请工商行政管理部门纠正，也可以提起民事诉讼，在胜诉后依据民事判决再申请工商局纠正王某所登记的企业名称。^[8]

（四）行政裁决争议与民事纠纷的交叉

行政裁决是行政机关依照法律授权对当事人之间发生的、与行政管理行为密切相关的、有合同关系的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。行政裁决行为的对象是当事人之间发生的与行政管理行为密切相关的民事纠纷。如专利复审委员会、商标评审委员会对已经授权的专利、核准注册的商标注册是否侵犯他人在先权利导致的专利、商标是否有效等纠纷作出的裁决就属此类；工商行政管理部门作出的行政相对人是否侵犯他人在先企业名称权、在先注册商标专用权等行政决定也属此类。由于行政裁决所针对的都是民事纠纷，行政权不可避免地介入到民事关系中，因而引起民行交叉案件的发生。

如甲公司拥有一商标（或专利），公司法定代表人甲私自将公司商标（专利）转移至自己名下，商标（专利）变更手续齐全，此时应先解决甲私自转让商标（专利）权是否有效这一民事纠纷，再解决商标（专利授权）注册登记纠纷。但是如果甲提出乙的商标（专利）无效的请求，国家专利复审委员会（或商标评审委员会）作出专利（或商标）无效决定，则只能提起行政诉讼。

我们再看下面这个案例：

案例11

甲公司注册了汉字“山花”商标，核准使用的商品是线缆，乙公司的企业名称为“某某山花线缆有限公司”。甲公司认为乙公司的企业名称侵犯了其注册商标专用权，向所在地工商局举报，工商局作出处理决定，认定乙公司的企业名称侵犯甲公司的注册商标，责令乙公司纠正其企业名称。

《最高人民法院关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条第1项规定，将与他人注册商标相同或者相近似的文字作为企业的字号在相同或者类似商品上突出使用，容易使相关公众产生误认的，属于商标法第57条第7项规定的给他人注册商标专用权造成其他损害的行为。2019年《中华人民共和国商标法》（以下简称《商标法》）第60条规定，有本法第57条（即修改前的2001年《商标法》第52条）所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为。

本案中甲公司可以提起民事诉讼，由法院确认乙公司的行为是否侵犯其注册商标专用权，再根据法院的民事判决，解决工商名称登记问题。甲公司也可以向工商部门举报，如果工商部门认定乙公司名称侵犯甲公司注册商标专用权并责令乙公司纠正企业名称就属于对当事人之间的民事纠纷进行裁决的行政行为。对于该行为，当事人可以提起行政复议或行政诉讼。根据2017年《行政诉讼法》及相关司法解释规定，在行政诉讼中也可以对乙公司是否侵犯了甲公司注册商标专用权这一民事纠纷一并解决。

我们再看一个案例。

案例12

甲公司于2001年注册，企业名称为“沁州黄小米有限责任公司”，乙公司于2010年注册，企业名称为“沁州黄农业产业发展有限公司”。乙公司将关于甲公司企业的一些活动、事迹的新闻报道内容原封不动粘贴在其公司网站内。甲公司向工商行政部门提出纠正乙公司企业名称的申请。此时，假设市场监管部门认定乙公司构成不正当竞争，并依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第十八条第二款规定，责令乙公司纠正企业名称，乙公司对市场监管部门的行政行为不服并提起行政诉讼，对于是否构成不正当竞争这一民事争议，因其是能否纠正乙公司企业名称的前提条件，因此必须在行政诉讼中一并审理并作出认定，无需另行提起民事诉讼。再假设，市场监管部门认定乙公司行为不构成不正当竞争，甲公司对该决定不服提起行政诉讼，同样，法院必须在行政诉讼中一并审理“是否构成不正当竞争”这一民事争议，甲无需另行提起民事诉讼。

综上，我们认为，在行政裁决中，如果存在一个法律关系是另一个法律关系的基础，就先解决基础纠纷，再解决由基础纠纷引起的纠纷。如甲乙签订房屋转让合同并办理了产权过户登记，后两人产生纠纷，乙未付款，甲只能先起诉乙解除合同，再到登记部门要求变更登记。如果两个法律关系是平行的，互不干涉，没有互为基础的关系，就可以同时提起不同的诉讼。如甲盗取了乙的身份证，冒充乙与丙登记结婚，乙可以直接提起行政诉讼，起诉婚姻登记机关，请求人民法院认定其婚姻登记无效，也可以同时提起甲侵犯了其姓名权的民事诉讼，要求其承担民事责任，两个案件互不干涉。