行政争议与民事纠纷的区分：民法实务与理论研究

（一）行政争议的特点

依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，行政争议必须同时满足以下三个条件：

（1）行政争议主体中有一方必须是行政机关。

（2）行政争议的对象是行政机关作出的行政行为。

（3）行政争议必须以行政机关因其作为或不作为的行政行为与公民、法人或其他组织形成行政法上的法律关系为前提。

（二）行政争议与民事诉讼的区分

行政争议与民事纠纷最主要的区别在于争议双方主体的地位及争议对象。

1.行政争议中争议主体在双方所建立的行政法律关系中的地位具有不平等性

行政争议产生的前提是行政性对人与行政机关之间存在一种行政上的法律关系，即行政相对人申请行政机关履行职责、申请登记，或行政机关依法履行相关行政职责管理某项事务等。在这些法律关系中，行政机关处于优势地位，行政相对人有服从行政管理的义务，双方之间的地位具有服从与被服从、管理与被管理的不平等性。如果在双方当事人之间的法律关系中不具有这样的不平等性而产生纠纷，一般来讲就不属于行政争议。我们看一个案例：

案例7

原告罗某某世居于被告某村民小组。原告曾经农转非但几年后户口又迁回被告村民小组。因城市建设需要，被告村民小组的土地被陆续征用，由此被告获得相应的征地补偿费。被告将征地补偿费分配给部分村民，未把原告列入分配名单中。经原告多次与被告协商，要求给付与其他村民一样数额的征地款，被告只同意支付部分款项，原告不同意，遂诉至法院。

法院受理后对案件性质发生争议，一种意见认为分配土地补偿款的村民小组行使的是对村民事务的管理权，类似于行政机关行使行政权，故该案属于行政纠纷；另一种意见认为，村民委员会、村民小组不是行政机关，其在管理村民事务中与村民之间仍然是一种平等主体之间的关系，因此本案应当是民事纠纷。

对此问题，最高人民法院发布过五个答复。

第一，1994年12月30日《最高人民法院关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》，具体内容是：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）明确规定，征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。

第二，2001年7月9日《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，具体内容是：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第108条的规定，人民法院就应当受理。

第三，2001年12月31日《最高人民法院研究室关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，具体内容是：农村村民因土地补偿费、补助费、安置费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照对广东省高级人民法院答复的法研［2001］51号答复办理。

第四，2002年8月19日《最高人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》，具体内容是：根据《土地管理法》第47条第2款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条、第26条及我院有关司法解释的规定，国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。

至于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理，则应具体分析。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此发生的争议，也不属于人民法院受理民事诉讼的范围，人民法院不应作为民事案件受理。对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补偿费应直接支付给有关人员。因此发生的纠纷，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应作为民事案件受理。(www.xing528.com)

地上附着物与青苗补偿费应归地上附着物及青苗的所有者所有。地上附着物与青苗的所有者因该项补偿费与集体经济组织发生的争议属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。

第五，2004年10月12日《最高人民法院关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，具体内容是：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿归地上附着物及青苗的所有者所有。农村集体经济组织与其成员之间因土地补偿费分配产生的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院的，人民法院可不予受理。

村民请求分配征地补偿款纠纷是否属于民事纠纷，最高人民法院的上述五个答复并没有给出确定的答案。经研究，我们发现，最主要的问题还是在于最高人民法院对于村民委员会或村民小组与村民之间涉及的土地征收补偿款纠纷中，双方之间是否属于平等主体的问题认识不一。我们认为，在我国农村，村民委员会或村民小组承担着经营、管理该集体经济相关事务的职能，但其并非一级政府，该经营管理职能不是行使行政权力，而类似于公司法人对本公司事务的管理，是一种平等主体之间的法律关系，属于民事行为而非行政行为。另外，从法律上讲，土地征收补偿款是源于农村集体所有的土地权利对价，依法属于全体集体组织成员，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。如果土地已经承包，那么依据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）、《民法典》物权编等规定，土地承包人享有土地承包经营权这一物权。当国家将土地征收款划拨给村委会或村民小组的时候，依照法律规定，土地承包者也应当享有相应的利益分配权。由于土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，如果村民委员会或村民小组不分配或不足额分配，都是对村民民事权利的一种侵犯，人民法院应当将这类案件作为民事案件进行处理。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款第6项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理。上述司法解释第22条还规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。该司法解释最终明确了涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，而非行政争议。

2.行政争议的对象是行政机关的行政行为的合法性与适当性

民事纠纷双方当事人争议的对象是民事主体之间的权利的有无或义务的多少等，而行政争议的对象是行政机关的行政行为的合法性与适当性。因此，在判断某个案件是民事纠纷还是行政争议时，要看双方所争议的对象是民事主体之间的权利义务还是行政行为的合法性、适当性问题。我们以最高人民法院发布的《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的相关内容为例来进行分析。

（1）该纪要第1条规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第1款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。

上述规定中，明确了在行政诉讼中根据争议的行政行为是否具有合法性和适当性而作出不同的裁决：

第一，如果登记错误的原因是申请人隐瞒有关情况或提供虚假材料，行政机关可以主动纠正。在行政机关纠正后，行政机关的行政行为就不存在合法性和适当性问题了，此时，原告仍不撤诉的，法院驳回其诉讼请求。

第二，虽然登记错误的原因是申请人隐瞒有关情况或提供虚假材料，但登记机关如果在已经知道的情况下拒不更正，也即行政机关明知错误而拒不更正，该行政行为就不具有合法性和适当性了。因此，法院应当判决登记机关撤销登记、确认登记违法或令其更正。

第三，如果原告此前已明知申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误，却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动，可以视作原告已经同意了申请人的登记或事后默认了申请人的登记行为。此种情形下，登记机关的行政行为也不存在合法性问题了，因此应当驳回原告诉讼请求。

（2）该纪要第3条是关于公司登记涉及民事法律关系的问题。纪要指出：利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对于民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对于涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。

根据上述纪要规定，如果原告所提出的行政争议是以民事行为的无效或可撤销为基础，那么只有在民事行为真实性有争议时才能作为行政案件进行诉讼，因为民事行为真实性是一个能够用证据证明的客观事实，不涉及其他民事法律关系。如果现有证据能够证明民事行为不具有真实性，那么行政行为就失去了客观事实这一依据，当然应当被撤销，如前述的一方当事人伪造材料进行登记，此时，当事人提起的行政诉讼仍是对行政行为的合法性的争议。如果民事行为的有效性不是有无客观证据证明的问题，而是因为违反了法律法规强制性、禁止性规定等，此时，争议的对象就不是行政行为本身的合法性、合理性问题，而是民事行为的效力问题，就应当通过民事诉讼解决。当然，根据2017年修正后的《行政诉讼法》及相关司法解释，在涉及行政登记等的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这个问题我们将在后文详述。

（3）该纪要第4条是关于备案行为的受理问题。纪要指出：备案申请人或者备案事项涉及的董事、监事、经理、分公司和清算组等备案关系人，认为登记机关公开的备案信息与申请备案事项内容不一致，要求登记机关予以更正，登记机关拒绝更正或者不予答复，因此提起行政诉讼的，人民法院应予受理。备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决。

根据上述纪要规定，如果是因为登记机关在备案时自身的失误或错误导致备案事项记载有误，那么争议的对象仅涉及行政行为的合法性问题，属于行政争议；但是备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在权利归属等争议的情况下，行政备案的错误是基于双方当事人之间的民事争议，只有先解决民事争议，才能纠正行政备案的错误，所以此时应当先解决民事争议，先提起民事诉讼。

综上，我们认为，区分民事纠纷与行政争议的最主要的标准就是争议主体之间是否平等以及争议内容是否是行政机关行政行为的合法性及适当性。