高校档案公共服务：责任平衡与边界

前文所述的两个现实案例凸显了档案馆在开放过程中所面临的两个问题：一是如何平衡“保密责任”和“开放责任”之间的冲突，二是如何合理划分档案馆在开放中的责任边界。正如新公共服务理论提出者登哈特夫妇所言，“责任并不简单。”责任的复杂性导致了目前对档案馆开放责任的认识偏差，进而影响到开放工作中的价值选择和判断。因此，很有必要适时提出并重新认识档案馆在开放中的“主要责任”和“有限责任”。

（一）档案馆的主要责任

档案开放之所以成为档案工作中最为复杂和棘手的问题，根源于信息“保密”与“公开”之间的冲突与矛盾。一方面，为了充分发挥档案信息的价值，需要尽可能地向社会开放档案，满足社会的知情权和信息权；另一方面，为了防止国家、组织和个人利益因为信息公开而受到侵害，又要对信息进行保密控制。由于开放与保密都是为了维护“公共利益”，维护国家、组织和个人的合法权益，本质上是一致的，这就导致了档案馆在对一份档案是否开放进行判断时常常面临着两种价值选择，承担着双重责任—保密责任和开放责任。

尽管保密与开放两种责任的平衡十分困难，但档案馆在开放工作中还是必须时常做出艰难的抉择。从前面的案例以及笔者对我国档案馆的调研来看，虽然理论上“保密”与“开放”同样重要，实际工作中档案馆却大多优先考虑“保密责任”，而且这种“保密”更多地被狭义理解为“保守国家秘密”。笔者认为，“保密责任”重于“开放责任”，是档案机构对自身定位不清而出现的认识偏差，亟须通过政策调控来进行意识引导，即明确档案馆的主要责任是“扩大开放”而非“保守秘密”；档案馆作为科学文化事业单位而非国家保密机构，主要职责是提供尽可能丰富的档案信息满足人民精神文化需求。

西塞罗认为，我们在分析和平衡责任冲突之时，应该思考“一切责任是否都是绝对的，某一责任是否比另一责任更重要”。“责任还有另一种分类法：我们可以将它们分为所谓的‘普通的’责任和‘绝对’的责任。”即“一切合乎‘义’的责任都定义为‘绝对的’责任，‘普通的’责任只是关于可以提出某种适当理由的行为的责任而已”。

对于档案领域公共服务提供者—档案馆而言，他们的“绝对”责任是“提供档案信息为社会服务”，需要通过扩大档案开放、消除不必要的信息控制来实现。这个意义上的档案机构是站在公众立场上而不是政府立场上的，是国家公权和公民私权在信息领域的一个协调机构，是“公民信息权的维护者”而不是“保密机构的同盟者”。20世纪80年代，荷兰档案工作者F.RJ.弗埃文博士就非常准确地描述了档案馆的绝对责任，“……使具有国家和历史价值的档案为人民所使用是任何民主政府的一个主要职责，出于这个理由，国家档案馆又被叫作政府的首要的良知。”

《国际档案理事会职业道德准则》第三条和第六条也强调了档案工作者的主要职责是，“应该确保档案材料能够持续被获取和可理解”，“应该尽可能广泛地提供利用档案资料，并无歧视地服务于所有利用者。

当然，档案馆在开放档案时也需要遵守其他法律规定，需要平衡档案利用者、形成者和所有者等众多主体的利益诉求。因此，《国际档案理事会职业道德准则》第七条规定了“档案工作者应该遵守利用和隐私两原则，遵守有关的法令法规。档案工作者应注意保护集体和个人的隐私及国家的安全利益，不得销毁信息，尤其是易于更新和消除的电子文件信息。他们应尊重文件产生人员或文件所涉及的人员的隐私，特别是对那些是否提供利用或处理做出表态的文件”。

然而，“保密”并非档案馆应该承担的绝对责任，只是属于“提出某种适当理由的行为的普通责任”。首先，档案馆对信息的保密控制是为了更好地“提供信息服务”，与保密机构存在本质的区别。档案服务者并非国家保密局的工作人员，并不具有定密、划密的权力，“保守国家秘密”也并非档案馆的主要责任。在国外，国家档案机构通常都是作为解密的监督、审查者身份出现的。如美国保密法就规定，“解除秘密信息的密级要进行系统解密审查”。“审查大量具有永久历史价值或其他价值的秘密档案，以便解除信息的密级。这种审查可由本部门完成，也可将档案连同解密信息密级的原则提交美国国家档案馆馆长审查。”其次，保护商业机密和个人隐私、遵守《知识产权法》和《隐私权法》是每个公共机构和社会公民都必须遵守的，并非是档案馆的绝对责任。档案馆不是“守门人”而是信息的“引导者”，对于其他法规限制使用的档案信息，档案馆的责任是在合法范围内提供利用，如依据知识产权合理使用制度、签订利用协议、设置利用权限等方法来引导利用；而不是“束之高阁”或“再设屏障”。(www.xing528.com)

由此可见，档案开放工作寻求突破的关键点在于档案馆明确自身定位，特别是在双重责任的冲突中始终把握住自己的“绝对责任”和“主要责任”是“扩大开放，提供利用”，在明确主要责任的基础上平衡利益冲突、进行价值判断。

（二）档案馆的有限责任

明确了档案馆的“主要责任”是“开放”而非“保密”，有利于档案部门在面临开放与否的难题时，正视利益冲突和矛盾，把握自身定位，不以保密义务为借口逃避问题。档案馆肩负着为全社会提供档案服务的职责，应该更加慎重对待“信息控制”，应该代表公众监督档案解密，审查档案形成机构的划控范围是否合理，是否存在保密过度的现象。因此，在开放工作中，档案馆的责任更多地体现在“审查、协助和监督”解密工作之上，在档案开放过程中承担着一种“有限责任”，需要与档案形成者、历史学家、保密部门等共同合作、责任共担，才能真正实现档案开放的突破。如美国的“文献解密审查委员会”就是由美国国家档案与文件署署长任主席，组织学者、政府要害部门的档案室主任以及社会有关部门的人士共同组成的。目前，我国档案开放政策将开放主体局限于档案馆，定密、解密、降密的直接责任人—档案形成者却无开放义务，不仅导致了文件和档案开放的“衔接断层”，而且使档案馆承担了超出自身能力范围的过多的“解密责任”，使档案界形成了档案馆在开放工作承担“无限责任”的认识偏差。

档案馆在开放中的“责任”承担经历了一个从“无责任”到“无限责任”的两极分化过程。“档案开放”方针提出之前，我国档案服务政策并未规定档案馆具有“开放档案”的义务，档案开放主体不明确，档案馆对于“开放与否”并不承担责任。20世纪80年代之后，各级国家档案馆的“开放义务”被写入了档案法律、行政法规和规章之中，档案馆的“开放责任”成为法定责任。但这种责任由于政策的模糊性和配套规定的缺乏而呈现扩大化趋势，责任边界不清使档案馆承受了开放的“无限责任”。具体表现在两个方面：一是，我国档案政策中关于档案开放责任主体的规定使得档案馆独立挑起了“开放”重担，本应由档案形成机构共同分担的“解密责任”也转嫁到档案馆头上，扩大了档案馆的责任范围。例如，“各级国家档案馆保存的1991年1月1日前形成的涉密档案，由国家档案馆负责解密工作”。然而，来源广泛、包罗万象的档案信息的解密是一项极为复杂而繁重的工作，由档案馆来执行解密而非监督解密是否可行，笔者持保留意见。二是，对于已开放的档案，档案政策又赋予档案馆公布权来控制利用方式和传播范围。这无形中造成了档案馆对于“已开放档案”的不当利用承担连带责任，扩大了其责任边界。“档案馆在有些情况下承担了在出版之前检查读者的笔记和手稿的责任。然而，这种值得商榷的做法不仅把档案馆变成了一个审查机关，而且将他们置于了不利的位置，因为它让档案馆共同承担了可能被起诉的开放档案的责任。”

在档案开放陷于困局的现实环境下，我们有必要重新审视档案馆在开放中应该承担的责任，合理划分档案馆的责任边界，赋予档案馆“有限责任”。历史学家沈志华就曾指出我国档案馆职能定位不清源于“责任”边界不明。档案开放难以突破，“关键问题是把档案的解密和利用两个职能集于档案馆一身，就是说档案馆既要负责解密工作—这使它承担了重大的保密责任，又要负责利用工作—这使它承担了为研究者提供服务的责任。这两者显然是互相矛盾和对立的。在一般发达国家，档案解密是由一个专门机构负责，那里有一批经过专业训练并掌握国家政策的工作人员。凡是不影响国家安全和涉及个人隐私的档案，到期都会得到解密。而档案馆只负责保管和为研究者提供服务，他们的目的就是使尽量多的学者在那里使用尽量多的档案，档案的利用程度就是他们业绩的标尺”。

从国外的档案开放机制和档案馆的责任来看，“监督、协助、审查”档案解密是国家档案馆的核心职能之一。如美国国家档案馆定期组织召开“解密审查会议”，对档案解密进行系统审查；设立档案鉴定专家席位和开放委员会，力求开放工作的专业化。美国还实行了“定密官制度”，信息的解密由定密者决定，档案文件开放与否，在进馆之前就由档案形成者进行了鉴定、判断和标识，档案馆只需对此进行审查和监督，而不是单独承担鉴定义务，也不是直接鉴定人。“美国进入档案馆的档案只有文件的3%～5%，而且每份文件都有具体的解密日期，档案开放得以有条不紊地进行，无须再做开放鉴定。”

档案馆“有限责任”是以“主要责任”为前提的。正因为档案馆的主要责任是“扩大开放，提供利用”，因此档案馆在开放鉴定和档案解密中，责任是有限的，具有一定的边界范围。档案馆应站在社会公众的立场上，作为“监督主体”来促进档案开放，而不是取代档案形成者成为档案定密和解密的“执行主体”。即使是那些原形成单位已经变更和消失的档案文件，档案馆也应该根据职能活动和业务性质，与承续机构或相关部门通力合作，共同进行开放鉴定，一起分担“解密责任”。