高校档案服务机构的公共性

档案信息的“公共性”直接影响到了档案服务的供给机制。档案信息消费的共享性使得效用分割和信息定价较为复杂，完全由市场主体提供服务动力不足。尤其是对于那些产生于公共领域的“公共档案信息”，一方面大部分信息由政府和公共机构自身掌握和形成，具有一定的垄断优势，另一方面这些信息又是全社会“公有”的信息财富不应该排他性使用，因此目前各国档案信息服务的供给普遍采取政府主导模式。

政府作为档案公共服务提供者，通过制度安排，委托相关部门负责服务的生产和供给。这一供给模式使得档案服务主体大多具有鲜明的“公共性”。由纳税人供养、公共财政支持的公共档案馆是“公共性”最强的档案部门，也是代表政府承担档案信息服务“公共责任”的中坚力量。“公共档案馆”的首次提出源于19世纪30年代的英国。1838年8月，英国《公共档案法》颁布后，成立了中央级国家档案馆，称之为公共档案馆，以区别于政府机关档案馆、教会档案馆、大学档案馆、私人企业档案馆等。此后，公共档案馆在欧美各国普遍建立。我国档案馆与西方国家档案馆相比，进入社会公共领域的时间晚了近两个世纪，“公共档案馆”这一提法也是在政府“公共服务”职能明确之后才出现的。

一直以来，我国向社会公众提供档案服务的主体是各级各类国家档案馆，档案界“公共性”意识的觉醒提出了国家档案馆向公共档案馆转型的时代课题。笔者认为，国家档案馆不仅是我国档案公共服务的主要阵地，也是政府主导提供公共信息“产品和服务”的制度安排。现有档案服务政策调控的目标群体主要是国家各级各类档案馆，理解档案服务机构的“公共性”必须深刻理解国家档案馆的“公共性”。

第一，国家档案馆开展的信息服务以“公共利益”为价值追求。

公共服务理论认为，政府“服务”活动中，“公共利益”是目标而非副产品。作为政府提供信息服务的受托人，国家档案馆的服务活动也应该将“公共利益”作为最终目标。在政治上维护公民知情权、参与权和监督权的同时，重视公共空间的打造和公共文化的培育，以增进社会公共福利为追求。

我国档案管理体制将档案馆定位于事业单位是有利于档案馆树立“公共利益”服务目标的。因为事业单位定义内在规定了“公益性”。“事业单位”是一种具有中国特色的社会组织，其概念产生于新中国成立之初，最早应用的具体时间目前尚难考究，而且长期没有规范的定义和外延。人们一般将事业单位理解为不具有行政管理职能、为国民经济和社会发展服务、不以营利为目的的实体性社会组织。1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，首次对我国事业单位进行了规范定义，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此可见，事业单位的定位实际上强调了活动的“公益性”和“非营利性”，也区别了“行政管理”与“社会服务”。同时，国家档案馆馆藏信息的公有性、档案利用的社会性、职责使命的服务性，又强化了这种公益性。

第二，国家档案馆的“双重性”决定其公共服务的丰富内涵和意义。

“档案馆不同于一般的图书馆、博物馆，它是政治性、政策性很强的文化事业机构。”档案馆一方面具有保存人类文化遗产，为历史服务的科学职能；同时还具有加强与政府公共部门的联系，为现实服务的行政职能。档案馆区别于公共图书馆等其他公共信息服务机构最为显著的特征，就是其具有政治上和文化上的双重“公共身份”，肩负着更为复杂的“公共责任”。“档案馆对于面向现在与未来，行使行政职能与科学职能似乎并不像赫拉克勒斯面对‘享受’和‘美德’的道路那样两者必择其一，现代档案馆可以像掌管开始与结束，能顾及两面的坚纽斯（JANUS，护门神或两面神）那样，一肩担起行政和科学的两副担子”。

尽管档案馆的政治性影响了其“文化身份”的纯粹性，使得档案馆在“公共文化服务”体系中难以超越公共图书馆的地位，但是档案馆与政府机构密切的伙伴关系却丰富了档案公共服务的内容，使其具有政治上和文化上的双重意义。一方面，作为政府信息的集中保管和提供利用基地，国家档案馆在为机关提供工作查考之外，还需要为个人寻求凭证、公众监督政府、公民参政议政提供信息，使其公共服务内容具有促进民主政治发展的积极意义。另一方面，作为历史信息的长久保存和永续利用基地，国家档案馆承担着为科学研究和文化休闲提供信息支持的重要使命，其公共服务在文化传承中意义重大。因此，我国各级档案馆既普遍开展了现行文件查阅服务，也不忘开发利用历史档案的传统服务，积极保持着“政治权利的维护者”和“历史文化的传播者”的公共形象。

从公共服务的内容和意义上看，档案馆比图书馆的“公共性”程度更高，更有必要由国家和政府通过制度安排来保证。在萨瓦斯的公共物品分类图中，图书馆是具有消费上的高共同性和生产上的高排他性的“准公共物品”，与剧院、体育场性质相近。因此，各国既有“公共性质”的国家图书馆，也存在大量的私人图书馆和藏书楼。档案馆的情况则有所不同。不仅中国的档案管理体制决定了私人档案馆难成气候，即使是国外的私人档案馆也多具有私人图书馆或者企业信息中心的性质，主要提供非“公”信息服务，无法满足政治意义上的档案公共服务。所以，笔者认为，国家档案馆的设立本身就是政府向社会提供的一种“公共服务”，档案馆工作的开展最终都是为了实现档案领域的公共利益，“公共档案馆的本质不是一座建筑外壳，而是公共服务内容”。我国的国家档案馆是一个集政治性与文化性于一身的公益性机构，是以“公共利益”为最高追求，代表政府承担档案信息领域“公共责任”的公共信息部门，理所当然地面向全体公民，而不是部分利用群体。(www.xing528.com)

（三）档案利用者的公众性

档案信息来源的广泛性和内容上的包罗万象是档案信息服务受体—档案利用者具有公众性的基础。作为政府提供“公共服务”的一种制度安排，各级各类国家档案馆的设立保证并强化了这种“公众性”。因为非“公”性质的档案机构，或者以内部人员为服务对象，或者以“付费者”为服务对象，都不承担面向公众的义务。

从公共服务的角度来看，“公众性”指的是服务对象的普遍性和广泛性，面向不特定的第三人，具有不可预测、无限增长和不断扩大的特点。档案服务对象—利用者亦有此特征。

一方面，档案信息内容丰富、价值多元，不仅不同个体利用需求存在差异，同一个体也存在不同的信息需求，档案服务具体活动所面对的利用者动态变化，需求并不固定，身份特点也并不分明，事先无法一一预测，更无法划清服务对象边界。

为了突出服务重点和提升服务质量，对利用较频繁的档案信息进行专题数据库开发，对需求相近的利用者提供项目式服务，是主动服务的重要内容。但并不能改变服务对象范围的无限性，也不应因此而忽略基本信息服务、降低“被动服务”的质量。这也就在客观上给档案服务提出了“普遍均等”、“自由公平”的要求。正因为服务对象和需求无法逐一预测，所以档案馆要维护最广大群众的“公共利益”，就应将一部分创新服务项目的热情转到认真扎实地进行档案开放和公共利用上来，在合法范围内尽量消除利用障碍，保障基本信息服务的“均等化”，让已开放的档案都能“共享利用”，鼓励不侵害国家、集体和其他个人利益的“自由利用”，并将这一“自由”平等公正地赋予每一个公民。

另一方面，随着社会环境的改善和档案意识的增强，对档案信息的需求会逐渐增多并出现新的表现形式。相应的，档案利用者的范围也将不断扩大，出现新的利用者类型。我国档案利用群体的扩大经历了两个飞跃：一是从机关团体利用者向普通公众辐射；一是从到馆查阅用户向网络用户扩展。

首先，公共服务对象“不仅包括传统的利用者群体—出于工作查考需要的国家机关、企事业单位和学术研究需要的教学科研部门，还包括为‘知情维权’奔波的广大普通百姓，以及国（境）外查档者，因此是一个无限增长的、需求不尽相同的利用者群体。”1986年2月7日颁布的《档案馆开放档案暂行办法》提出了为“公民”服务的宗旨，是从政策角度肯定档案服务对象“公众性”的最早体现。《办法》总则第二条明确了“档案向社会开放，是各级各类国家档案馆的基本任务之一，是建设社会主义物质文明和精神文明的需要，是开展国际文化学术交流的需要，是促进我国公民从事教育、科学、技术、文学、艺术等事业研究与创作的重要条件”。除国家机关和科研单位之外，普通公民、社会大众明确成为档案服务对象，是对当时档案利用者范围不断扩大的政策回应。

此外，现代信息技术对信息用户的影响在档案领域同样深远而广阔。档案利用者的“公众性”在虚拟世界得到了更大扩展。数字档案信息服务的对象不再局限于到馆利用者、本地利用者和本国利用者。对于开放的信息源，其服务范围已经扩展至全球用户。如今，我们在家轻点鼠标就能登录美国国家档案与文件管理署（NARA，The U.S. National Archivesand Records Administration）观看“在线档案展览”，在线利用“档案数据库”（AAD，Access to Archival Database）中20多个联邦机构产生的5000多万件电子文件；也能到英国数字档案馆（NDAD，The National Digital Archive of Datasets）下载其公共资源数据库中的档案信息。同样，我国档案馆网络服务的对象也正不断超越地区界限和国家界限，呈现出无限扩大的态势。“档案工作一直把用户的需求放在第一位，但主要是到阅览室进行利用的用户”。“在线用户可能永远也不会造访档案馆”，“亲自到档案馆的用户只是用户的一种，而且在我们的用户中所占比例将越来越小”。英国曼彻斯特大学的档案同仁对于档案服务对象变化的认识也提醒我们，对档案利用者“公众性”的理解不仅需要强调从团体向普通个人辐射，还需要关注快速增长的潜在利用群体—广大网民。

档案服务的“公共性”不仅仅是一个观念世界的问题，意识决定行动，对“公共性”内涵理解的不完整不深刻，也在现实世界中产生了影响。档案馆的“主要责任”是“保守秘密”还是“引导利用”依然模糊，档案利用者的自由利用程度还远远低于西方发达国家，社会大众在档案领域的“公共利益”常常被“国家利益”所掩盖，档案服务创新处于“散兵游勇”状态。这些现实问题固然与我国的文化传统、经济条件、管理体制存在关联，但档案政策制定者、执行者和相对人未能就服务的理想目标和价值取向达成共识，档案公共服务政策的价值导向尚未确立，也是不可回避的原因之一。