我国人民陪审员制度的功能和改革研究成果

根据调研了解的情况，在本轮人民陪审员制度改革试点之前，实践中不少地方由于法院人手不足，人民群众参与陪审的热情不高，少数热心审判工作的人民陪审员常驻法院，成为“编外法官”。还有部分地区出现人民陪审员名利化的现象，将人民陪审员的头衔作为政治待遇，“授予”县委委员、政府官员、人大代表。上述现象的出现，固然有制度原因。例如，根据2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》第4条、第6条、第8条和第16条，以及《法官法》第9条、第10条和第11条的规定，人民陪审员的资格条件、任免程序和任期与法官大同小异，甚至可以对表现突出的人民陪审员进行表彰和奖励。这种做法，无疑混淆了人民陪审员与法官之间的区别，导致实践中人民陪审员演变成“编外法官”。总体来说，上述现象的出现，仍是对人民陪审员制度的功能没有清晰的认识所致。因此，改革和完善人民陪审员制度的第一步，必须对其功能作出准确的定位。以此为基础，人民陪审员制度的各项机制改革才能找到正确的方向。

2018年通过的《人民陪审员法》第1条规定：“为了保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，提升司法公信，制定本法。”在2017年12月22日召开的第十二届全国人大常委会第三十一次会议上，最高人民法院院长周强就《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》作说明，　“制定一部专门的人民陪审员法，有利于扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、监督权……实现司法专业化判断与群众对公正认知的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”；“人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，也是社会主义民主制度在司法领域的重要体现……长期以来，人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面一直发挥着重要作用”。因此，推进司法民主、促进司法公正、提升司法公信，既是对人民陪审员制度改革目标的表述，也是对人民陪审员制度功能的期待。

然而，人民陪审员制度是否应当承载某些其他的功能，例如人力补充功能，目前理论界和实务界仍有争议。此问题产生的背景是近年来案多人少的问题日渐突出。仅以刑事案件为例。1995年，公安机关刑事案件立案数是1 690 407件，2013年达到6 598 247件，不到20年的时间里翻了将近两番。^[6]水涨船高，法院刑事一审案件收案数也持续上扬。图3－1显示的是1995—2015年法院一审案件收案数。1995年，法院刑事一审案件收案数为495 741件，2014年人民法院刑事一审案件收案数已突破百万大关，达104万件，2015年则达到1 126 748件，增幅约为127.29%。再看法院人数变化。1995年，全国法院总人数为280 512人，法官人数为168 571人。^[7]2013年，全国法院总人数为33万人，法官人数约为19.6万人。^[8]2014年，全国法院总人数为36万，法官人数为19.88万人。^[9]近20年的时间里法官人数增幅仅为约18.6%，远远跟不上一审案件收案数的增幅。自2014年开始，法官员额制改革先后分三批在全国法院展开试点，至2017年6月最高人民法院入额遴选工作收官，全国法院共遴选产生12万余名员额法官。(www.xing528.com)

当然，人案矛盾的产生，案件量增加固然是主要原因，现行的司法体制和工作机制，以及相关的程序制度也在无形中作了推手。员额制改革前，全国各级法院工作人员中约58%是法官，其中又有相当一部分任职于综合业务部门和行政部门。同时，法院内部司法辅助人员配备普遍不足，大量事务性或程序性工作只能由法官承担。审判业务之外，法官还要面对来自各方面的业绩考核压力，相当一部分精力消耗在劝访息诉等业务外事务。^[10]现有的程序制度也不利于缓解人案矛盾。从垂直的审级制度看，除第一审外，第二审程序和死刑案件中的死刑复核程序都实行“全面审查”原则，均为“事实审”，各级法院无论审级高低，都在事实问题上牵扯大量的时间和精力。水平方向上，十八届四中全会《决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。依据学界共识，除理顺侦查、审查起诉和审判三者关系外，“以审判为中心”改革将会落脚于庭审实质化，强化庭审的质证、辩论，最终的着力点是推动证人、鉴定人出庭作证。“以审判为中心”改革的提出，以防范冤假错案为出发点，切中目前刑事诉讼纵向结构的时弊。然而，这一改革如果落到实处，意味着单位案件的审理必将耗费更多的人力、物力和时间成本，这对于缓解人案矛盾，并非利好消息。

针对上述情况，在人民陪审员制度实践中，逐渐出现以人民陪审员作为法官人力补充的倾向。例如，本轮人民陪审员制度改革之前，全国范围内的陪审实践推进慢，有的法院热衷于使用陪审员以解决“案多人少”压力。^[11]

然而，1999年最高人民法院起草的《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》原第15条明确规定，　“一名人民陪审员每年参与陪审案件不得超过10件”，目的是“防止有的人民陪审员长期不参加陪审，有的则长期、固定地参与陪审”，只因部分人大常委会委员认为“一年陪审10个案件，数量太多，恐怕难以承担”，该规定最终被删除。^[12]由此可见，人民陪审员作为“后备法官”的人力补充功能在立法者那里并没有得到有意识的认可。