人民陪审员制度改革：判决权威结构转型成果

副卷及其相关问题，其解决之道不是一废了之，因为副卷只是其背后的判决权威结构的集中反映和如实记录，这种“全程留痕”，在某种意义上也是一种对法庭之外的各种干预的约束和规范，自有其存在的现实合理性。如果只是简单地废除副卷，司法将彻底“黑箱化”，更是一种倒退。将副卷内容全部归于正卷，也非解决问题的根本办法。副卷材料归于正卷，当事人及其律师可以查阅，这将使司法进一步远离“黑箱化”，成为真正的“阳光司法”。这固然是一大进步，然而，在司法公开之外，尚有以审判为中心的改革目标。在以审判为中心的改革议题下，正卷除供当事人及其律师查阅外，本身也是需要限制其用途的材料。因此，废除副卷，将其包含的材料全部归于正卷，从深化以审判为中心改革的角度看，仍是治标不治本。

如前文所述，真正妨碍以审判为中心实现的是副卷背后的判决权威结构。所以，深化以审判为中心改革，必须以直接原则所要求的司法“亲历性”为核心，调整判决权威结构。这不仅涉及人民法院与外部的党政机关、人民检察院、监察委员会的关系的调整与重塑，也涉及上下级人民法院之间，以及人民法院内部员额法官与院庭长之间、合议庭与审判委员会之间关系的调整与重塑。这也是最新一轮以司法责任制为核心的司法体制和工作机制改革的主要目标。在上述议题上已有不少学者发表真知灼见，这里不再重述，仅就院庭长的审判监督管理权进行讨论。

一般认为，人民法院院长的审判监督管理职责（权）的法律依据是《人民法院组织法》第41条，“人民法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务……”现行《中华人民共和国法官法》　（以下简称《法官法》）第9条也规定，　“人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责”。所谓“与其职务相适应的职责”即包括审判监督管理职责。院庭长的审判监督管理职责（权）不仅限于宏观层面上进行的审判监督管理，而且还延伸到监督个案。《司法责任制意见》第24条规定，对“（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的”四类案件，院庭长可以进行个案监督。从上述规定来看，院长、副院长就特定类型的案件作批示存在一定的法律依据和政策依据。然而，学术探讨不能止步于此，接下来的问题是，法院内部的行政领导（院庭长）的监督管理职权应当止步于何处？如何区分正当的监督管理与对司法的不当干预？

根据《人民法院组织法》第41条规定，人民法院院长履行的监督管理职责（权）包括两个方面，一是“监督本院审判工作”，二是“管理本院行政事务”。　《司法责任制意见》以此为根据，将此二项权利分别概括为“审判监督权”和“行政事务管理权”。就“行政事务管理权”而言，法院内部的行政事务无非围绕人事调配、财政拨付、物资管理（人、财、物）而产生，这是院庭长作为本院行政首长的固有职权，理论争议不大，但实践中有的院庭长等法院内部行政管理者凭借其在行政管理方面的优势地位，干预法官、合议庭的裁判结果，代行本来应当由法官、合议庭独立行使的司法裁判权，导致行政事务管理权与司法裁判权纠缠不清。^[53]

法院院长的“审判监督权”更加富有争议。原因在于，院长虽然是法院的行政首长，但一般认为，法院内部关系不同于普通行政机关的内部关系。在推进以审判为中心的改革大背景下，直接原则要求法官在审判案件的过程中具备“亲历性”，尤其是在认定事实上，法院院长并不享有高于承办法官的权威。因此，院长对审判工作的监督管理并非无原则、无边界。最高人民法院《司法责任制意见》开篇即指出制定该意见的目的是“建立健全符合司法规律的审判权力运行机制，增强法官审理案件的亲历性，确保法官依法独立公正履行审判职责”。所以，在院庭长履行审判监督权，与法官依法独立履行审判职责之间，必须确定一个适当的边界。这实际上也是最新一轮司法体制和工作机制改革的核心议题。(www.xing528.com)

这并非我国独有的问题。例如，《德国基本法》第97条保障法官独立和不受罢免，“只服从法律”。然而，考虑到法官也是有七情六欲的普通人，难免有个别法官贪名好利、违法滥权、怠惰懒散，所以也需要法院首长（院庭长）对本院法官行使职务监督权，以督促法官恪尽职守，依法审判。但是，这种职务监督是有边界的，不能影响到法官的司法活动，而且法官只在不影响其司法自由的限度内接受这种约束。在德国，一旦法官认为院长的监督行为超越了适当限度，根据《德国法官法》第79条的规定，他有权将这一问题提交职务法庭作出裁决。^[54]何为适当限度？在德国，联邦法院职务法庭采纳的是“核心领域理论”，^[55]并成为学界通说。该理论将法官的裁判行为分为核心领域与非核心领域两大类型。对于非核心领域，原则上属于院庭长行使职务监督的范围。“核心领域”包括裁判行为本身，以及所有直接、间接为准备裁判而进行的行为，在这个范围内原则上排除院庭长的职务监督。但是，对于法官显然错误的职务行为，例如适用已废止的法律，院庭长仍可以进行职务监督。这是唯一的例外。

根据《司法责任制意见》，院庭长的审判监督权既包括指导本院本庭各项审判工作、对本院本庭审判质量情况进行监督等宏观意义上的监督职能，也包括在特定的四类案件中行使个案监督。在行使个案监督的情况下，院庭长的审判监督权，与刑事诉讼法中的“审判监督”是一种什么关系呢？仔细探究，发现二者存在共通之处，即都是对审判活动行使的监督。但二者在监督主体、监督范围、监督方式、监督时机、监督依据、监督后果等方面存在显著差异：首先，刑事诉讼中的审判监督具有特定含义，既是指对审判活动的监督，又是指以审判的方式进行的监督，其典型表现是依第二审程序对第一审判决进行的监督，以及依审判监督程序对原生效判决进行的监督。这与《司法责任制意见》第24条所规定的院庭长的“审判监督”有本质的不同。其次，刑事诉讼中的审判监督从时机上是一种事后监督，而从《司法责任制意见》第24条的规定来看，院庭长监督可以是事前、事中监督。再次，在监督的依据上，刑事诉讼中的审判监督完全是以刑法和刑事诉讼法的相关规定为依据的，而院庭长的“审判监督”，既可以是违法监督，也可以是违纪监督、职业伦理监督。最后，院庭长的审判监督从效果上受到《司法责任意见》第24条的严格限制，即院长、副院长、庭长对案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，只能将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论。而刑事诉讼中的审判监督，不限于四类案件，既没有案件范围的限制，又没有监督效果的限制，既可以撤销原判、发回重审，又可以直接改判。

从《司法责任制意见》的相关规定来看，在审判的“核心领域”——审判活动本身、为审判活动顺利进行而实施的庭前会议等庭前准备工作，以及作为审判后续工作的制作裁判文书等活动——基本上属于独任庭和合议庭审判人员的职责范围，原则上排除院庭长的具体监督。然而在《司法责任制意见》第24条规定的四类案件中，这种审判监督已不止于“非核心领域”，已经延伸到“审判过程”和“评议结果”这样的“核心领域”。虽然《司法责任制意见》对院庭长行使个案审判监督的案件范围限于四类案件，在监督效果上也对院庭长的审判监督施加限制，即院庭长如果对审判过程或者评议结果有异议的，“不能直接改变合议庭的意见”，只能将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论。

但这种处理，引发了进一步的问题：其一，《司法责任制意见》第9条将审判委员会讨论案件的范围限定为“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”。^[56]而第24条规定的四类案件，在审判过程或评议结果不受院庭长认可时，仍可经由院庭长之手提交审判委员会讨论，这相当于变相扩大了第9条限定的审判委员会讨论案件的范围。其二，院庭长对“审判过程”和“评议结果”的异议是仅限于法律适用方面的异议，还是对事实认定、证据使用等方面也可以提出异议？如果允许对事实认定、证据使用等方面提出异议，“增强法官审理案件的亲历性”恐怕又成了一张画饼，而且也必将使审判委员会讨论的范围突破第9条设定的“法律适用问题”，直接消解了《司法责任制意见》优化审判委员会运行机制的改革努力。反之，如果院庭长只限于在法律适用方面对“审判过程”或者“评议结果”提出异议，那么保留院庭长在四类案件中的个案审判监督的意义何在？《司法责任制意见》第9条将审判委员会的职能确定为统一本院裁判标准，在第24条列举的四类案件中，除第三类“与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的”情形与这一职能设定相关外，其他三类情形下关切的焦点似乎均非“统一本院裁判标准”。在法律职业统一考试、法官遴选委员会层层选拔下产生的员额制法官，在三大诉讼法中已然存在审级之间审判监督的前提下，在审判的“核心领域”，是否还需要院庭长在法律适用问题上进行审判监督？至少目前还看不到明显的制度收益，而消解司法责任制改革的风险确实是始终存在的。因此，依本书所见，在四类案件中，也完全没有必要保留院庭长的“审判监督权”。