21世纪前后人民陪审员制度改革研究

第一轮研究热潮出现在21世纪前后，围绕着《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《关于完善人民陪审员制度的决定》）的出台及实施而展开。

人民陪审员制度在中国正式法律文本中的表述经历了一个起落的过程。1954年《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）第9条第2款和1979年《人民法院组织法》第10条第2款均规定，“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外”。1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第105条第1款至第2款规定：“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，除自诉案件和其他轻微的刑事案件可以由审判员一人独任审判以外，应当由审判员一人、人民陪审员二人组成合议庭进行。高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员一人至三人、人民陪审员二人至四人组成合议庭进行。”可见，陪审是第一审法庭的必要构成形式。

但是，1983年开始“严打”之后，1983年《人民法院组织法》第10条第2款修改为，“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判”。1996年修正的《刑事诉讼法》第147条第1款至第2款也规定，“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判。高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行”。陪审不再作为第一审法庭的必要构成形式。

然而，20世纪末以来，由于社会关系变化，利益格局调整，社会矛盾交织，人民法院审判工作面临前所未有的复杂局面，人民法院的管理体制和审判工作机制，受到了严峻的挑战。人民群众对少数司法人员腐败现象和裁判不公反映强烈，直接损害了党和国家的威信。在这一背景下，人民陪审员制度又开始重新受到重视，并随着司法改革的启动和深入而逐渐升温，成为司法改革不可或缺的组成部分。

1997年，中国共产党第十五次全国代表大会确定了依法治国的基本方略，明确提出了推进司法改革的任务。1999年，第九届全国人民代表大会第二次会议又将依法治国的基本方略载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）。以此为契机，最高人民法院于1999年印发了第一个《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》，其中第23条提出完善人民陪审员制度，“对担任人民陪审员的条件、产生程序、参加审判案件的范围、权利义务、经费保障等问题，在总结经验、充分论证的基础上，向全国人大常委会提出完善我国人民陪审员制度的建议，使人民陪审员制度真正得到落实和加强”。1999年5月8日，最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会提交了《关于提请审议〈关于完善人民陪审员制度的决定（草案）〉的议案》。2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，对人民陪审员的任职条件、产生程序、参加审理案件的范围、权利义务和经费保障作出明确规定，并于2005年5月1日施行。(www.xing528.com)

此后，《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》和《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》相继提出“健全人民陪审员管理制度”“充分发挥人民陪审员制度的功能”以及“进一步完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度，落实保障措施”。

2013年5月23日，最高人民法院召开全国法院人民陪审员工作电视电话会议，提出各级人民法院两年内实现人民陪审员数量翻一番的“倍增计划”，要求各级人民法院结合本地实际按照适当高于基层法院法官人数的比例，进一步扩大人民陪审员规模；审判任务重、地域面积广、辖区人口多的基层法院，可根据条件按照本院法官人数2倍的比例增补，力争将全国法院人民陪审员数量增至20万人左右。各级人民法院要不断提高人民陪审员的代表性和广泛性，注意提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。

在中央和有关方面的积极推动下，人民陪审员制度取得了长足进展。据统计，自《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，截至2013年，全国人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次，其中2012年参加审理案件人次是2006年的3.8倍。全国人民陪审员参加审理案件总数共计628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件。全国人民陪审员参加审理的案件比例逐年提高，2013年上半年全国法院审理的一审普通程序案件陪审率已达71.7%，比2006年提高52%。全国各地现有人民陪审员8.7万人，比2006年增加3.1万人，增长幅度为55%，人民陪审员总数已超过基层人民法院法官的二分之一。^[1]

然而，毋庸讳言，人民陪审员制度近年来的成就主要体现在“量”上，即陪审员数量的增加和参审率的提高，而在“质”的方面，如陪审员的社会代表性和参加审判的实质性，人民陪审员制度仍有较大的提升空间，也存在一些较为严重的问题。这些问题的存在，有些是立法规定本身不合理所致，有的则是在实践中走了样儿，偏离了人民陪审员制度设立的初衷。这些问题，都是人民陪审员制度在下一步的发展中需要着力解决的。