（一）教育法律议案的提出
教育法律议案的提出遵循一般法律议案提出的程序。法律议案的提出是指依法享有专门权限的国家机关或人员向立法机关提出制定、修改、补充和废止某项法律的有效建议，这是立法程序的第一阶段。[5]提出法律议案是一种法定权力，通常叫做提案权或立法提案权。立法提案权是法律规定的有关国家机关、组织或人员的一项专门职权，未经法律或立法机关授权者不具有提案权。
法律议案形成后，经过审查、讨论，被通过的立法议案则作为拟定法律草案的依据，依此形成可以提交法律制定机关审议的正式法律草案。
《立法法》第16条规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会会议依照该法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人大会议审议，由常委会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。《立法法》第29条规定，常委会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明。[6]
根据我国宪法和法律的规定，享有立法提案权的机关和人员如下：
有权向全国人民代表大会提出宪法修正案的机关和人员有：全国人大常委会、1/5以上的全国人大代表。
有权向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的法律议案的机关和人员有：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、一个代表团或30名以上的全国人大代表、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。
有权向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会常务委员会职权范围内的法律议案的机关和人员有：委员长会议、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。
（二）教育法律议案的审议
法律草案的审议是指法律制定机关对列入议程的法律草案正式进行讨论和审议的活动。这是立法程序中最关键的阶段，其结果不仅直接关系到法律草案的命运，而且直接关系到法律草案被通过后的社会效果。[7]
对法律草案审议的程序一般分为三步：
其一，听取提案人关于法律草案的解释、说明。包括法律草案的立法理由、起草经过、指导思想和原则以及立法中的主要问题。
其二，由各代表团审议，各法律委员会审议，提出意见。
其三，根据意见，法律委员会对法律草案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。
（三）教育法律议案的通过
表决草案是指有表决权者对法律草案表示最终赞成、反对或弃权的态度。最终是指经享有表决权的立法者表决，法律草案获得法定数目以上赞成票的表决结果。根据表决主体的不同，可将表决法律草案的程序分为两种，即：立法机关表决的普通程序和全民公决的特别程序。在世界各国中，不少国家同时存在着这两种程序，如菲律宾、瑞士等国，但在一些国家中，没有全民公决的特别程序，例如中国。[8]
（四）教育法律议案的公布
法律的公布是指立法机关将通过的法律以法定形式公布出去，这是立法的最后阶段。根据《宪法》第80条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。”法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和全国范围内发行的报纸上刊登。[9](www.xing528.com)
图3-1 中国立法程序示意图[10]
【案例】
国外教育立法程序——以美国联邦职业教育法案立法程序为例[11]
与世界其他国家的立法程序在名称上大同小异，美国联邦职业教育法案的立法程序也包括了立法预测、立法规划、立法起草、议案提交、议案审议、通过立法、立法颁布等多个步骤。
（一）议题进入立法者视野
国家的事务复杂多样，若能形成国家立法，首先必须得到议员、总统的关注，并进而以议案的形式递交国会辩论。任何议案都离不开当下的国际国内形势背景，以及国家不同利益群体、政党以及舆论相关。
从宏观角度看，由于国际竞争压力、国内外战争因素、战后安置、民权运动、知识经济等多种政治经济形势的影响，各个时期联邦立法者们对于国内问题的关注点是有很大差异的；从微观的角度看，利益团体会在立法前，便以各种方式游说议员或总统，以便得到关注。而这种情况所形成的惯例是：美国众多的法案往往是由于外界利益集团的推动才进入立法主体的视野的，否则该类议案不仅不会被提出来，或者即便被提出来了，也只能搁在委员会“休息”。利益集团对于议案的推动，鲜明地体现在各阶段美国联邦职业教育立法的过程中。
（二）组成专门调查委员会开展议题调查
由于现代生活的复杂性，进入美国联邦立法者视野中的议题的范围和专业程度在不断地加深，因此，美国国会往往会专门成立或委派其他专业的机构对这些议题开展前期调查。比如，1914年在国内开展职业教育立法中，众参两院一致同意组建“国家资助职业教育委员会”，以真正调查国民对联邦资助职业教育需求的程度。在不足60天的时间内，国家资助职业教育委员会在博采各家之长的基础上，提交了超过500页的报告，报告内容涉及了职业教育的方方面面，其最后一章“立法建议”直接成为《史密斯—休斯法案》的蓝本。进入20世纪60年代，面对国内外形势的变化，当时的美国职业协会项目发展部多方努力，敦促肯尼迪总统组成新的立法调查机构开展全国职业教育调查。美国职业协会的许多立法建议也呈现在调查团的最终报告——《教育为改变的工作世界服务》中。而这份报告直接奠定了1963年《职业教育法》的基础。由于1963年《职业教育法》的许多资助项目将在1984财政年度终止，因此刚刚进入20世纪80年代，国会就为新的职业教育法的产生组织了三十多次听证会，而职业教育调查机构的《职业教育研究——终期报告》中的许多内容直接进入了新的职业教育议案中，成为1984年职业教育法案的基础。
（三）提交议案
提交议案是某一方面的职业教育议题正式进入国会立法程序的开始。由于美国国会分为参众两院，因此议案需要参众两院的议员分别依照各自的方式向两院提交。按照国会众议院的相关规定，在众议院例会期间的任何时候，众议院的任何议员、来自波多黎各的居民专员或代表均可以提出议案。这些被提出的议案只需投放到众议院的讲坛为此目的而专门设置的一个被称为“hopper”的木箱子（通常意译为“法案箱”）内即可。法案的提出无需获得许可，提出法案的议员被称为提案人（sponsor）。[12]在参议院，参议员通常以在议长办公室将议案呈送给一名书记员的方式提出议案，或者采取更正式的方式，即“在议员席上站起来提出法案或联合决议。当参议员在议员席上提出法案或联合决议时，他通常会对法案或联合决议作一番陈述。通常，参议员在正式陈述之后，要求将法案或联合决议记入国会记录中。”[13]与联邦层次的众多法案一样，为了表彰某些参众议员在议案提交以及推动议案审议等过程中所做的贡献，美国联邦层次的许多职业教育法案都以议员的名字直接命名，比如《史密斯—利弗法案》《史密斯—休斯法案》《卡尔·D·帕金斯职业教育法案》等等。
（四）国会审议
提交到国会的职业教育议案还必须经过两道至关重要的审议程序。其一是委员会的审议，其二是众参两院全院的审议。目前，美国参议院和众议院总共设有250多个不同性质的委员会（Committee）和小组委员会（Subcommittee），他们分别负责处理来自不同领域的议案。比如众议院司法委员会对影响司法程序的法案和包括宪法修正、移民与入籍、破产、专利、版权和商标等议案有管辖权；众议院教育和劳工委员会以及参议院的教育委员会对教育领域内的各类事项有管辖权。由于大多数委员会成员来自专业领域，如司法委员会在传统上几乎清一色是由律师组成的，教育委员会成员也多是被国人公认的该领域的专家。因此，递交到委员会或委员会小组的议案会被专家仔细研究和辩论，如果委员会不赞成该项议案，这项议案就不会再被审议，其寿命就在这里结束了。如果该议案有足够的重要性，委员会可以通过举行公共听证会，来了解正反两方对这一议案的意见。之后，委员会的投票结果将决定该议案能否进入下一步全院审议的程序。得到委员会多数赞成票通过的议案将被送到众议院审议、辩论和投票。在众议院全院表决通过后的议案，将送到参议院审议。如果参议院对众议院的议案进行了修改，整个修改后的议案还将被再次送回众议院审议。如果议案在两院都获得通过，这项被通过的议案即“法案”将被最终送交总统签署。
（五）总统签署议案
美国总统拥有使法案最终生效的权力。在美国联邦职业教育立法一个半世纪的历程中，只有第15位总统詹姆斯·布坎南拒绝在两院首次通过的职业教育议案上签字，其结果是直接导致促进赠地学院出现的议案被推翻。布坎南总统之后，在美国历史发展的诸多关键时刻，当职业教育的发展与国家的繁荣富强表现出更大相关性的时候，多位美国总统不仅积极在两院通过的职业教育法案上签字，而且还借助于国情咨文或个人影响力等方式手段建议国会认真考虑职业教育与国家发展的关系，及时颁布新的职业教育法案。比如1916年，正是看到职业教育对国家工业和国防安全的重要意义，威尔逊总统连续给国会发出三封国情咨文，强调了开展职业教育的迫切性。在其中的一份咨文中，他说：“借助于职业技术教育的人才准备，未来我国的经济发展就有了更为宽广的基础，这个问题已被我们忽略良久，难道我不应该敦促众议院早日通过法案、早日实施法案吗？国家在等待着国会富有想象力地通过立法，我们急切地等待着一个十分伟大的令人震惊的事件发生。”肯尼迪当选总统后，一直将职业教育作为促进国家经济发展的重要力量，在他递交给国会的《美国教育报告》中呼吁“国会有必要对先前的职业教育法案重新进行回顾和评估，以最终实现职业教育的现代化。”[14]1963年《职业教育法》的颁布与肯尼迪总统的努力密不可分。
◎思考：我们可以比较一下中美立法在程序上的不同，正是政治体制的不同造成了两国在立法上的重大差别。鉴于中美两国两种立法制度，思考哪种体制能避免立法上重大失误？
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