中国教育法制：发展历程

我国是一个有着优秀文化传统的文明古国，教育历史悠久，可以追溯到传说中的“三皇五帝时期”。在我国，教育法制的历史也已有数千年之久，大致经历了古代、近代、现代及社会主义教育立法的四个发展阶段：

（一）古代中国教育法制

1.夏商西周时期的教育法制^[19]

原始社会末期产生了最初的奴隶制教育法律制度。其后，经过周、商时期，特别是西周时期的建设，奴隶社会的教育法制建设积累了丰富的经验，为我国古代教育法制的发展奠定了基础，是中国教育法制的重要渊源时期。夏商时期的教育法律制度在形成时带有氏族社会的浓厚影响以及贵族宗法统治的显著特点。氏族长老对其氏族成员发号施令，家庭父母教育孩子，都把学习祭神作为其教育和学习的重要内容，在“礼”中加入了教育的因素，形成了“以礼为教”的教育法制的最初内容和形式。西周统治者实行“礼乐”之教的教育法制，其目的是教人“明人伦”，即以西周社会制度为基础，把“父子、君臣、夫妇、兄弟、朋友”的五伦作为构成国家社会的重要因素，使人民各安本分，遵守秩序，不再有“荡检逾闲”“犯上作乱”的行为，从而维护社会安定，确保统治地位不动摇。

2.秦汉时期的教育法制

秦始皇为了巩固统一，为了保证国家法律政令得到有效的贯彻实施，非常注重法律的宣传解释与普及教育，坚持以封建“法治”观念统一人们的思想言行。秦始皇采纳李斯的建议，正式颁布挟书、焚书令，明确规定：史官所藏史书，非秦国史籍一律焚毁……同时进一步规定，只有国家官吏才有权教授和解释法律政令，确立了以法为教、以吏为师、罢黜说、厉行“法治”的统一制度，还实行了有利于巩固统一的教育法制如：书同文，统一语言文字；行同伦，统一伦理习俗；立博士，设三老，统管从中央到地方的文教。汉朝的教育法制前后经历了两个不同的发展阶段：一是从西汉建立到武帝之前的70年间，黄老思想居于统治地位；二是从汉武帝起，儒家思想占据上峰，封建正统法律思想形成，在立法思想上强调德主刑辅、礼法结合。

3.唐宋明清时期的教育法制

隋朝结束了四百余年的战乱割据状态，重新建立了统一的封建帝国。统治者进一步认识到儒家思想是封建社会长治久安的最好指导思想，重新重视儒学，确立了重振儒术的文教政策，同时也制定了重视儒学的教育法制。隋文帝统一中国后，全面恢复了前代所创立的主要学校，而且创设了书学和算学。在选仕政策上，以科举制代替了“九品中正制”，国子监是全国最高教育行政机构，又是最高学术研究单位，隋朝开始形成了一套较完备的中央集权制的教育法制。唐朝是中国古代中央集权制教育法制日趋完备和全面运作的定型化阶段，唐统治者加强了对官学教育的统一领导和管理。设立了国子监作为全国最高的教育行政领导机构，兼管地方教育行政事务的官员叫做长史，负责统一领导州、县官学，形成了从中央到地方一个较为完整的教育法制。宋朝教育法制基本上沿用唐制，各项政策、法规、制度都进一步加强、管理范围更加广泛，内容亦更加细致和完整。宋朝在中国古代教育史上最早设置了地方教育行政机构。明清时期，统治者为了加强皇权，在采用重典的同时，进一步提出礼法并用的思想，还确立了加强法制宣传的思想，使立法与法制的宣传教育相结合，还实施文化专制，通过各项教育法律制度，大兴文字狱。清朝基本袭用了明朝教育法制，一方面继续将“程朱理学”推崇至“至尊”的地位；另一方面，推行极端专制的文教政策，对知识分子采取压制和笼络兼施的手段进行控制。其显著特点是管理权力高度集中于中央，中央直接掌握了国子监和地方教育的行政管理权力，对各部门的职责有明确的规定^[20]。

（二）现代中国教育法制

1.清朝末期中国教育法制

鸦片战争之后，随着社会经济的不断变化，同时受到资本主义文化教育的影响，封建的旧教育也不断地发生变化。1853年太平天国定都天京以后，以宗教教育的形式，反对封建主义，在教育方针、政策、内容、形式等方面进行了许多改革，如实现普遍平等的教育、重视人才选拔、注重文字改革、改革教育内容、编写新教材等。清朝后期及19世纪60年代后，清政府推行“洋务运动”，在教育方面采取了许多“向西方学习”的措施，在戊戌变法维新中制定了新的学制。19世纪末，清政府制定了一些教育法规，决定“废科举兴学校”，这标志着封建旧教育制度开始崩溃，资产阶级“新教育”制度开始兴起。比较有代表性的教育法规有1898年5月（清皇帝）谕各省府厅州县改书院设学校；1902年《钦定学堂章程》，章程由《京师大学堂章程》《考选入学章程》《高等学堂章程》《中学堂章程》《小学堂章程》《蒙学堂章程》等6件组成；1903年《奏定学堂章程》对教育宗旨、学堂设置、教学内容、教员管理、经费来源、学堂建设和图书设备等做了具体规定；1905年8月“清帝谕立停科举以广学校”明令“著即自丙午（1906年）科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止”；1906年《强迫教育章程》规定“细童至7岁须令入学，及岁不及学者，罪其父兄”。清朝的教育法规大多取法于日本，部分保留了旧教育的内容。

2.民国时期及北洋军阀政府时期的教育法制

1911年10月辛亥革命胜利后，1912年元旦孙中山宣誓就任临时大总统，中华民国诞生。1月3日，南京临时政府成立，蔡元培出任第一任教育总长。1月19日，教育部颁布了《普通教育暂行办法通令》和《普通教育暂行课程之标准》，针对清末封建主义的教育宗旨、学制、课程等进行了许多重要的改革。1912年7月，全国临时教育会议开幕，历时一个月，讨论了学制改革问题，制定了一个新的学校系统。当时的教育法制建设，吸取了西方国家特点，特别是美国教育立法的某些经验，具有资产阶级民主制国家教育单轨制的某些形式上的平等性质，并具有反封建和国民教育的精神，在一定程度上顺应了历史潮流。袁世凯复辟帝制后，在文化教育领域掀起了一股复古教育的逆流，1913年他下令恢复学校祀礼典礼，在10月的《宪法草案》根本大法上否定民主主义的国民教育。1915年初，袁氏政府颁布《特定教育要旨》，恢复了封建教育的核心——尊孔、读经。然而袁世凯倒台后的1916年9月，北洋军阀政府撤销了袁世凯所颁布的教育纲要，10月教育部颁布《高等小学校令施行细则》，删去了“读经”等相关内容，1919年4月，又拟定了“养成健全人格，发展共和精神”的新教育宗旨^[21]。(www.xing528.com)

五四运动后，中国进入新民主主义革命时期，1927年，蒋介石在南京建立了国民政府，出于维护和巩固其统治的需要，他很重视发挥法律在控制教育中的作用，建立了较为完备的教育法规体系，此时的教育法制活动主要是围绕着制定和确立反映国民党意旨、维护大地主大资产阶级利益的教育宗旨及各种教育制度而展开的。中华民国自1912年成立到1949年覆亡的38年间，正式制定公布了一千五百多个教育法规，其中具有代表性意义的是1931年5月国民会议通过的《中华民国训政时期约法》，其中关于教育的条文共计11条，该法对涉及教育的若干基本原则做出规定，成为以后教育法制建设的基础；1933年国民政府决定在曾经为工农红军解放过的地区，以及邻近革命根据地的地区，即所谓“特种区域”，推行“特种教育”；1936年4月，教育部颁行“中等学校特种教育纲要”，推行反共反人民的法西斯教育。

3.中国共产党领导下的革命根据地的教育法制

1928年5月中国共产党在江西井冈山地区成立了湘赣边界苏维埃政府，它与南京国民政府是同时存在的两个性质截然不同的政权，这一局面一直持续到1949年新中国成立，共约22年。革命根据地的教育大体经过了三个阶段：一是苏区时期的新民主主义教育初创阶段。这时期的教育总方针是：以共产主义的精神教育广大的劳苦民众，使文化教育为革命战争与阶级斗争服务，使教育与劳动联系起来，教育工作的重点首先是干部教育，其次是社会教育，也重视普通教育的发展。1934年教育人民委员部将已公布的24项法规汇编成《苏维埃教育法规》，各地方各学校也制定了一批规章；二是抗日根据地时期，新民主主义教育的形成和发展阶段，自1937年的全面抗日战争爆发到1945年中国取得全面胜利，这时期实行的是抗战教育，教育为长期战争服务，实行普及的、义务的、免费的教育方案，开展全国学生的武装训练，教育工作的重点是干部教育。随着普通教育的发展，并制定了与之相适应的教育政策和教育规章，其中具有代表性的是中共中央颁布的《中央关于积极参加国民党区的小学教育与社会教育的指示》《中央关于开展抗日民主地区的国民教育的指示》等；三是解放区时期，新民主主义教育向全国发展，在1945年抗日战争胜利后至1949年中共取得解放战争的伟大胜利的三年内战期间，教育一方面贯彻教育为解放战争服务、为土地改革服务、为生产建设服务的方针，另一方面旨在提高解放区普通学校的教育质量，接收和改造了大批新解放区的普通学校，中共中央发布了如《中央宣传部关于对中原新解放区知识分子方针的指示》和《中央宣传部关于新收复城市大学教育方针的指示》等有关普通教育的指示文件^[22]。

（三）1949年之后社会主义教育法制

1.1949年至1956年，社会主义教育法制创建时期

这个时期的教育法制建设以《共同纲领》第五章“文化教育政策”为依据，强调教育要“以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务”，政务院、教育部和各地人民政府制定了一系列教育法规，如1950年到1952年相继发布了《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》《小学暂行规程》《幼儿园暂行规程》《中学暂行规程》《中等技术学校暂行实施办法》《私立高等学校管理暂行办法》等^[23]。这一时期的教育法制建设的步伐是比较快的，政务院制定和发布的法规有五十多件，教育部和高等教育部制定的规章有160多件，初步形成了多层次的、调整各方面教育关系的教育法规体系，奠定了中国社会主义教育法规建设的基础。

2.1957年至1966年，教育法制建设发生曲折时期

1957年，在全国范围内开展了反右派斗争并且严重扩大化，1958年掀起了教育大跃进和教育大革命运动，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，由于“左”倾错误的严重影响，大部分的教育法规无法执行，有法不依，正常的教育法制建设工作基本停顿。1960年底开始纠正“左”倾错误，党中央分别于1961年和1963年颁发了《教育部直属学校暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》《全日制中学暂行工作条例（草案）》，用法律形式肯定了国家的教育方针和大、中、小学校的基本制度、基本工作和教学原则。

3.1966年至1976年，教育法制遭到严重破坏时期

“文化大革命”是一场灾难，使教育事业遭到空前的浩劫。学校可以无端停课，学生可以随意批判教师，无法无天，无政府主义达到了登峰造极的程度，教育法制建设遭到严重摧残，出于把法制视为“管、卡、压”的手段和工具，1966年8月中共八届十一中全会所通过的《关于无产阶级文化大革命的决定》中有关“改革旧的教育制度，改革旧的教学方针和方法”的精神和要求，建国前十七年来相继制订的一系列已被实践证明行之有效的教育法令和规定都难逃被“彻底砸烂”的厄运。1967年，中共中央连续发布《关于小学无产阶级文化大革命的通知（草案）》《关于中学无产阶级文化大革命的意见》和《关于大专院校当前无产阶级文化大革命的规定（草案）》等三个教育文件。1971年，中央又批转了《全国教育工作会议纪要》，在这些教育文件的错误引导下，“向修正主义教育路线开火”得到社会的认同与默许，教育法制受到肆无忌惮地破坏^[24]。

4.1976年以来，教育法制恢复重建和迅速发展时期

“文革”结束后，经过“拨乱反正”，邓小平同志亲自领导全国的教育事业，国务院于1977年10月正式批转了教育部《关于高等学校招收研究生的意见》，从全国统一的高校招生考试制度入手开始全面恢复“文革”期间遭受严重破坏的教育制度和法律体系工作。特别是1978年党的十一届三中全会以后，随着社会主义现代化建设事业迅猛发展，教育事业也随之有了很大的变化，这期间，教育法制建设取得了很大的进展，国家十分重视加强教育立法工作，加速立法进程，制定了一批教育法律、法规和规章，其中有七个重要教育法律分别是1980年2月第五届全国人大常委会第十三次会议通过的《中华人民共和国学位条例》；1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》；1993年10月第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国教师法》；1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次全体会议通过的《中华人民共和国教育法》；1996年的《中华人民共和国职业教育法》；1998年的《中华人民共和国高等教育法》以及2002年的《中华人民共和国民办教育促进法》。与此同时，国务院还发布和批准了《幼儿园管理条例》《学校体育工作条例》《学校卫生工作条例》《扫除文盲工作条例》等规章300多项。同时，中央完成了对建国以来教育法律法规的清理工作，国务院于1987年1月公布了1949年至1984年期间明令废止和宣布自行失效的行政法规和法规性文件目录。在清理教育法规、规章的基础上，国家教委编印了《中华人民共和国现行教育法规汇编》（1949—1989），这是建国以来第一部最完整的现行教育法规汇编。在此期间，教育法制宣传、教育及教育法学研究工作取得了一定的进展，全国广泛地开展了法制宣传教育，1985年6月中共中央、国务院转发了《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，同年11月全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。近年来，随着“普法”工作的推进，教育法学的研究和教学工作也逐步开展起来，在教育立法和研究的实践中逐步形成了一支既懂教育又熟悉法律的教育法学研究工作者的队伍，涌现出了一批教育法学专家，队伍由小到大，研究问题也由浅到深，从研究某一个法律法规的具体问题逐步向研究一些教育法的基础理论问题拓展。