太空安全问题研究：防止太空武器化困境

如上所述，苏联/俄罗斯、中国等绝大多数国家为限制太空军备竞赛、太空武器化进行了几十年的努力，但是仍然没有实现这个目标，原因是多方面的。国内外学者对此进行了大量有益的分析。从所看到的资料来看，主要从太空法机制缺陷、军控机制缺陷和太空外交方面入手。从前两者的分析居多，从后者进行分析的比较少[1]。还有认为外空非武器化的共同目标与各国自身利益之间的冲突也是其中一个原因[2]，等等。在此基础上，本节对此进行归纳。

一、太空军备机制的缺陷

有关太空军备控制机制主要有《外空条约》、《营救公约》、《责任公约》、《登记公约》、《月球协定》。《外空条约》1967年正式生效，目前有100多个缔约国，很多国际组织也宣布遵守该条约。《外空条约》是太空条约的“宪法”。在军控方面，第四条规定“禁止在地球轨道上设置任何载有核武器或大规模杀伤性武器的物体，禁止在天体上设置此类武器，禁止以任何方式在外层空间设置此类武器”。很显然，条约对太空武器的限制过于狭窄，即只限制核武器和大规模杀伤性武器。那么在太空部署太空地雷作为反卫星武器是被允许的，尽管核动力的太空地雷被禁止。此外，根据条约，部署地基、空基、海基反卫星武器也是允许的。因为条约对太空武器的限制存在漏洞，给太空武器化留下了余地。

此外，《外空条约》没有设立专门的机构落实条约规定，而是依靠缔约国的自觉遵守，因而缺乏监督条约的实际执行的有效手段。例如条约禁止在轨道上部署核轰炸系统，冷战时美苏仍进行关于轨道轰炸系统的研究并宣称为“部分轨道轰炸系统”(FOBS)以回避直接违反条约[3]。

1976年生效的《登记公约》规定:“发射国在发射一个外空物体进入或越出地球轨道时，应以登入其所须保持的适当登记册的方式登记该外空物体。每一发射国应将其设置此种登记册情事通知联合国秘书长。”根据条约，登记的内容包括发射国、多数发射国的国名;外空物体的适当标志或其登记号码;发射的日期和地域或地点;基本的轨道参数(交点周期;倾斜角;远地点;近地点)和外空物体的一般功能。这个登记制度并非强制性的，靠国家自愿。而且所登记的信息并不能说明卫星的功能，即执行的是民事、商业还是军事任务。尽管，根据国际电信联盟的规定，申请卫星频轨资源需要登记，但是该规定并不要求说明卫星的用途。因此，这两个制度是脱节的。《登记公约》在限制太空武器方面的作用是有限的。

1972年生效的《责任公约》和1968年生效的《营救公约》，都间接规定了禁止部署太空武器，对于限制太空武器化具有作用。但是对于一些界定并不明确，也很难对限制太空武器化起到明显作用，比方太空碎片造成的责任认定问题难以确定，因此，就有可能把太空碎片作为太空武器，打击他国卫星。1984年生效的《月球协定》规定禁止在月球和其他天体上“建立军事基地、军事设施与工事，试验任何类型的武器和进行军事演习”。这个规定对于限制太空军备具有重要意义，可是目前，批准这个条约的国家少之又少，只有10个左右国家批准，还有几个国家签字尚待批准之中，而且任何一个航天大国(美国、俄罗斯、日本、法国、中国、印度等)都没有批准。这是一个一纸空文的条约。因此，对于禁止在月球上和其他天体进行军备竞赛、放置任何类型的武器，丝毫没有约束力。

此外，还有其他一些军控条约、协议也对太空武器化做了限制，多数都是间接性的。如，美苏两国达成的《战略武器限制谈判》规定，双方“应采用核查的‘国家技术手段’来监视条约的履行情况。”虽然没有明确规定，但“国家技术手段”一般理解为包含某些侦察卫星系统。《战略武器限制谈判》还进一步声明，只要“国家技术手段”用于与一般确认的国际法原则相一致的方式，“各方保证不干扰另一方的‘国家技术手段’”。也就是说禁止双方使用技术干扰对方的卫星。再如，美苏1972年达成的《反导条约》规定不“研制、试验或部署海基、空基、天基或可移动的陆基反弹道导弹系统或部件”。一般来说，反导系统可以作为反卫星武器。因此，《反导条约》也是限制太空武器化的措施。但是，这是美苏双边签署的军控协议，对他国根本没有约束力。非缔约国完全可以不受这些条约的限制发展太空武器，因此，正如我们在前面看到的那样，印度、法国等国拥有反导能力，并且可以作为反卫星武器使用。此外，冷战结束了，国际局势发生了巨大变化，约束当时的当事国的条件已经发生了改变，很难让它们履行所签署的条约。美国退出《反导条约》致力于全面推动导弹防御系统就说明了这个问题。

1963年生效的《部分禁试条约》规定缔约国禁止在大气层范围、外层空间、水下(包括领海或公海)进行任何核武器试验爆炸或其他任何核爆炸。缔约国而非专门机构可以用国家技术手段保障、监督条约的执行。该条约对以核爆为动力源或杀伤方式的反卫武器试验进行了全面的禁止。这个条约的批准国达到120多个，具有广泛性基础。1996年通过的《全面禁止核试验条约》规定，“缔约国承诺不进行、导致、鼓励或以任何方式参与进行任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，并承诺在其管辖或控制下的任何地方禁止和防止任何此种核爆炸”。该条约建立，由所有缔约国组成《全面禁止核试验条约》组织，并建立了核查机制核查条约的执行。条约对于限制用核武器打击太空物体具有重要意义。但是，该条约因为有核国家没有批准而没有生效。因而，只有等到条约批准后才能发挥出应有的作用。

《改变环境公约》也是间接限制太空武器的一个条约。该条约禁止所有在太空的可能造成长期、严重或广泛环境影响的敌意行动。它从环境保护的角度禁止使用以核爆为动力源或杀伤方式的反卫武器[4]。

以上这些军控条约、协议都禁止试验、部署具有导弹防御能力的天基武器、禁止在太空部署核武器、大规模杀伤性武器。但是并没有禁止其他类型的太空武器，不管是天基的、还是陆基、空基或海基的反卫星武器。这就为其他类型的太空武器的研发、试验、部署留下了法律漏洞。

二、太空法律术语漏洞

与太空军备控制机制漏洞密切相关的是，太空法律机制对一些概念的界定不完善，导致太空武器化，以致防止太空武器化努力受阻。

如果说太空已经军事化是一个无争议的概念，那么太空武器化就是一个极具有争议的概念。自从第一颗军事卫星上天，太空就已经军事化了，许多国家的军队依靠卫星(包括军事卫星)进行通讯、指挥、控制、监视、早期预警、导航与定位，而且已经是高度军事化，尤其表现在美军上，美军一刻也离不开卫星，离开了卫星的支持，几乎寸步难行。但是太空武器化是一个没有共识的概念。其中一个很重要的因素就是如何界定“太空武器”。

所有有关太空的国际法律机制都没有界定何谓太空武器。这是一个很难达成共识的概念。1985年中国在裁军会议上提出反对太空军备竞赛时，对太空武器做了界定，“建立在太空(包括月球和其他星体上)的所有装置与设施，设计用来攻击、破坏空中、陆地、海洋上的物体”。1998年联合国裁军研究所(United Nations Institute for Disarmament Research，UNIDIR)试图把太空武器界定为“放置在外层空间(包括月球、和其他星体)上的、或者地球环境上的装置，用来摧毁、破坏或其他干扰一个物体的正常功能”，任何其他装置，具有被用于上述所界定的能力，也被视为太空武器。2000年法国外交部认为，“围绕地球或其他星体轨道上的任何卫星或太空物体，通过直接行动……具备摧毁、严重破坏或故意干扰位于地球、大气层之内的高于地球、外层空间的任何装置的行动的能力，应该被视为太空武器”。加拿大政府则认为“任何装置或一个系统的组成部分，通过质量或能量用来对其他任何物体施加物理伤害”应被视为太空武器[5]。中俄两国联合提出的“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案把“在太空的武器”界定为“位于外空、基于任何物理原理，经专门制造或改造，用来消灭、损害或干扰在外空、地球上或大气层物体的正常功能，以及用来消灭人口和对人类至关重要的生物圈组成部分或对其造成损害的任何装置”[6]。

以上是政府或国际组织的附属机构对太空武器的界定，也有学者、官员对太空武器做了界定。加拿大的外交官白内斯(Philip Baines)认为太空武器指“基于任何物理原理的装置，特别设计或修正的，以伤害、杀死人;给物体造成不可恢复的破坏、摧毁，或者导致任何空间不可使用”。赫琴斯(Theresa Hitchens)则把太空武器界定通过地球发射进入太空运转或驻泊轨道的破坏系统[7]。不同的学者有不同的界定。

以上这些界定或从技术，或从功能(意图)、或从达到的高度，或从诸如部署高度、轨道特征的参数来界定。但是没有任何一个界定达到大家都接受的程度。每一个都有可取之处，也有偏颇的地方。例如，美国政府认为中俄提出的太空武器界定，明显是冲着美国的弹道导弹防御系统而来的，而放手让中俄发展地基、空基、海基等其他反卫星武器。再如，太空碎片也可能成为太空武器，袭击在轨卫星;一颗民用卫星通过自杀方式摧毁敌手的重要军事卫星，该卫星就是太空武器。美俄卫星相撞就是例子——尽管排除美国在试验卫星反卫星，但是该事故至少展示了可以通过这种方式打击他国卫星。还有一些技术边界模糊，在太空轨道上放置几天或几周时间，介于天基武器和通过太空的武器之间[8]。

正因为对太空武器界定没有形成一个共识，就很难对太空武器做出限制。因此，美国人就认为美国根本没有太空武器，“俄中公约草案的最大缺陷在于它错误地把焦点放在了界定太空武器上。现在还没有这样的武器，而且在近期的未来也不太可能有”[9]，美国政府一直坚持认为没有太空武器计划，也没有部署太空武器，太空不存在军备竞赛[10]，也就拒绝就太空武器化进行谈判。

《外空条约》等太空法律规定太空用于“和平的”(peaceful)目的。但是对“和平的”界定也是模糊不清的。最初针对太空的术语“和平的”理解是“非军事的”(non-military)，对此，美国与苏联并没有分歧[11]。但是，随着其卫星升空后，美国改变了立场，声称“和平的”术语意味着“非侵略的”(non-aggressive)，而非“非军事的”。这样一改变，根据《联合国宪章》第2(4)条款[12]，所有的太空的军事利用都是允许的、合法的，只要这种运用限制在“非侵略的”。尽管苏联长期认为“和平的”意味着“非军事的”，所有在太空的军事活动都是非和平的，可能不合法。但是，苏联继续增加军事卫星，继续使太空军事化。最终，苏联与其他国家放弃最初的解释，解释太空可以用于军事目的[13]。

结果，在“和平目的”下，太空强国可以在太空堂而皇之地进行军事活动，进行诸如观察、侦察、通讯，以及监测地球上的核爆炸等“被动的”活动。美国给出理由是《外空条约》并没有意图防止主权国家有权保护它们的国家和太空资产[14]。目前，没有一个国家指责美国等国在军事行动中使用太空资产为非法，如同前述，美国在后冷战时期大量使用太空用于通讯、导航、预警、定位等等。这一种情况就等于默认了太空军事利用的合法性。

而且《联合国宪章》第五十一条规定，各国有权进行自卫，因此，把自卫权引入太空领域也是很自然的事情。因而，就有人认为使用太空用于威慑与防御性目的可以服务于和平事业，只有那些违背和平利用目的的进攻性活动才是非法的。但要区分进攻性行动与防御性行动、防御性武器和进攻性武器、侵略与自卫之间的界限也越来越模糊[15]。西方打着人道主义干预的旗号可以随便发动对别国的战争。西方2011年3月对利比亚发起军事打击再一次说明了这一点。既然，无法区分上述三者之间的区别，太空武器又是无法界定的，太空武器化也就在所难免的。

其他一些术语界定的模糊，也为太空武器化留下了空间。太空物体在《登记公约》与《责任公约》中都界定为“包括一个外空物体的组成部分以及外空物体的发射载器及其零件”。那么，飞越太空的、在大气层飞行的弹道导弹、在大气层、地面的航天飞机算不算太空物体? 这就引起很多质疑。中俄禁止太空武器的条约草案把“外空物体”界定为“指专为在外空运行而设计的、被发射进入环绕任何天体的轨道，或在任何天体的轨道上运行，或在除地球以外的任何天体上，或离开任何天体的环绕轨道降落该天体，或从任何天体飞向另一天体，或利用任何其他方式被置于外空的装置”[16]。虽然这个界定排除了上述两个《条约》中的模糊地方，但同样也有模糊地方，向太空发射的碎石、钢珠等可否算为太空物体，在地球上的弹道导弹、空间站算不算太空物体? 这些尚未进入太空围绕地球、其他天体轨道的物体同样也可以用来作为反卫星武器。

与之相关的是对太空碎片的界定问题。根据《登记公约》和《责任公约》的界定，太空碎片应该算太空物体。根据中俄的条约草案，向太空发射的垃圾(碎石、钢珠之类)的物体也是太空物体。联合国外空委《空间碎片减缓指南》对于空间碎片的定义如下:空间碎片系指地球轨道上的或重返大气层的所有不起作用的人造物体，包括其残块和组件。同时认定太空碎片来源于意外解体和有意自毁产生的长期存在的碎片，以及运载火箭轨道级和航天器运行过程中有意释放的碎片。尽管这个界定得到多数国家的认可，但是《指南》并不具备法律约束力。

既然没有一个权威、各国都认可的界定，很难确定太空碎片所造成的责任赔偿问题。因而，也就为“太空碎片”作为武器留下了空间。俄罗斯废弃的军用卫星撞坏了美国“铱星”，以及太空碎片给航天器造成各种伤害，都说明了“太空碎片”可以作为武器来使用的。如前所述，美国在轨道上布撒了几亿个小金属球试验军用通讯卫星可否在碎片带保持功能，开创了太空碎片当武器的先河。

发射国也是一个有争议的概念。《登记公约》界定为“一个发射或促使发射外空物体的国家”、“一个从其领土上或设备发射外空物体的国家”。实际上包含了三类国家:第一类是直接从自己的领土上自己发射外空物体的国家，如中国直接发射卫星，中国就是发射国。第二类是促使发射外空物体的国家，如法国让欧空局发射欧盟军用卫星，法国就是发射国。第三类是在其本国领土或设施上为别国发射外空物体的国家，中国发射外国卫星，中国也是发射国。界定发射国的本意是为了确定太空物体所造成责任的一方及如何做出赔偿问题。但是，这个界定有很多问题。比如，中国为X国发射的卫星撞击了第三国卫星造成损害，这个责任、及其赔偿可能落到中国。这对于中国来说是不公平的。这就就不避免地出现这种情况，一国制造的卫星作为反卫星武器，让另外一国发射，在发射升空后，对他国卫星进行打击，发射国承担侵略的责任。还可能出现，一个国家让某一商业公司在公海上空用飞机发射、或公海上用商船发射反卫星的卫星，“侵略”的责任如何认定?

因为法律对一些术语界定不明确，为太空武器化大开了方便之门。这需要国际社会就一些术语界定进行磋商，以形成一致意见，为防止太空武器化加上一道保险。

三、国际权力失衡

国际政治的核心问题就是权力。国际安全机制，说白了就是权力的分配。“建立在特定时期国家利益的特定解释基础上的国家政策的不自觉的反映”或是对“自私自利的既得利益的一种伪装;一个机制不需要，甚至根本没有为每一个参与者的利益服务”[17]。哪一国拥有的权力越大，那么在这个机制中的发言权就越大。太空安全机制中的规制、程序的制定权、运作过程，按照权力大小在成员国之间分配。我们以外空委的决策来说明这个问题。(www.xing528.com)

1957年苏联成功发射人造卫星之后，美国感到担忧，担心苏联利用太空谋取核优势，提议建立一个联合国专门机构，讨论太空利用问题。1959年联合国大会通过了1472A(XIV)号决议，建立一常设机构——“和平利用外层空间委员会”(外空委)。“外空委”的主要职权为:审议(1)联合国、各专门机构及有关和平利用外层空间的其他国际组织的活动和资源;(2)在外空领域，可在联合国主持下妥善进行的国际合作和方案;(3)在联合国范围内进行组织安排，以促进该领域的合作;(4)讨论在实施探测外空计划方面可能产生的法律问题。外空委下设两个常设小组委员会:“科学和技术小组委员会”及“法律小组委员会”。

在美苏主导之下，外空委采取全体一致的决策模式。1959年成立之初，只有18个成员国，而且阵线分明，容易达成协议。到目前，成员国增加到70个国家[18]，随着成员国的增加，外空委达成全体一致的共识越来越难。对于许多术语，如前述的“太空武器”、“和平的”、“太空物体”、“发射国”、“太空碎片”等的界定，各执一词，无法达成共识。甚至针对一致决策的议事规则是否能够有所改变也须要经过一致决策的程序。

后冷战时期，美国凭借雄厚的太空实力，在外空委的优势与日俱增。在外空委议程设定上，美国居于主导地位，“有关涉及扩大太空军备控制与裁军的相关议题一概遭到美国否决”。这一点充分显示了美国善于用全体一致的议事规则，也充分展现了大国主导的真谛。“愈是需要大国主导建立的未来规范，大国愈是裹足不前，愈是需要达成一致决的未来规范，共识愈是遥不可及，关键在于，大国主导的态势在一致决定的存在与否就更显得至关重要了”[19]。因此无论中国、俄罗斯等国际社会如何努力，美国避而不谈太空武器化问题，因为在美国看来太空武器化是保护其太空资产的一种好方式，是其控制太空谋求太空霸权的方式。

当然，外空委不是美国一家的外空委，美国还要顾及其他国家的感受，在一定程度上也会同意他国所提出的议程。如讨论上述术语的界定问题，再如，美国同意中国的建议，在外空委设立特别委员会(特委会)，审议太空军备竞赛问题。但是，同意列入议程，并不表明美国把之纳入优先议程项目。即使纳入优先议程，美国也可以主导谈判。如前所述，美国主张在特委会优先解决裂变材料的生产问题，而中国则主张裂变材料生产与太空军备挂钩。只要不符合其利益，美国使出“否决”的阴招与损招，破坏谈判。因此，不管中、俄等国际社会在外空委提交有关禁止太空武器化的工作文件，因为美国的反对，外空委的每次对此问题会谈都沦为“空谈”。

实际上，从目前的情况来看，只有中、俄等国家拥有大量太空武器后，美国才会同意谈判，有可能在外空委就限制太空武器化达成一致意见。这是有先例的。正如我们在前面章节提及的那样，在苏联率先发射第一个人造卫星上天后，美国急忙提出太空“纯粹”用于和平目的，即“非军事的”目的，但是等到美国军事卫星频频上天，整体太空实力超过苏联时，美国就去掉和平利用的修饰词，而且对和平利用进行了延伸，提出只要不是“非侵略的”都是和平的。目前，因为太空碎片问题已严重，连埃塞俄比亚这样的落后国家都能致盲卫星，美国表示愿意就太空武器化等问题进行谈判[20]。这也印证了中国一句古话:形势比人强。但问题是，一旦出现了这种情况，太空武器化已经到了很严重的地步，国际和平、安全与稳定局势不可预料。

[1] 从外交努力方面分析太空安全困境的比较有代表性的论文有是徐能武的《太空安全外交努力的困境及其思考》，文章认为共同利益薄弱、外部强制力不足、基本理念与道义存异和权力分配结构失衡是造成太空安全困境的主要原因(载《外交评论》2007年第3期)。

[2] 李滨:“国际裁军实践中的外空非武器化问题分析”，《国际观察》2010年第5期。

[3] 张浩:“外空军控的机制设计——以建立信任措施为例”，《国际问题论坛》2007年夏季号(总第47期)。

[4] 仇强华、齐飞:“反卫武器发展何去何从”，《卫星应用》2007年第2期。

[5] 以上三个定义均来自David Webb，On the Definition of a Space Weapon(Whenisa Space Weapon Not a Space Weapon?)，p.10.http://praxis.leedsmet.ac.uk/praxis/documents/space_weapons.pdf。

[6] “防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案(中文)”。中国外交部网站。http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/zcwj/t406997.htm。

[7] 以上参见 Michael Krepon，What is a Space Weapon?. http://krepon. armscontrolwonk.com/archive/2665/what-is-a-space-weapon。w

[8] Andrew T. Park，“Incremental Steps for Achieving Space Security: The Needfora New Way of Thinking to Enhance the Legal Regime Space”，Huston Journal of International Law， Vol.28，No.3，2006，p.882.

[9] 艾西利·特利斯(Ashley J. Tellis)，对太空武器请不要惊慌(Don't Panic About Space Weapons)，李岚译，原载于《华尔街日报》，2008 年2 月22 日。http://www. carnegieendowment.org/files/spaceweapons.pdf。

[10] Military Focus Seenin Future U.S. Space Strategy，February3，2011.

[11] Johannes M. Wolff‘Peacefuluses’of outer space has permitted its militarization—does it also mean its weaponization?，pp.7-8. http://www.unidir.org/pdf/articles/pdf-art1883.pdf.

[12] 该条款禁止威胁使用武力。

[13] “Peaceful”and Military Uses of Outer Space: Law and Policy，February2005，p.3. http://www.e-parl.net/pages/space_hearing_images/Background Paper%20Mc Gill%20Outer% 20Space%20Uses.pdf.

[14] Andrew T. Park，“Incremental Steps for Achieving Space Security: The Needfor a New Way of Thinking to Enhance the Legal Regime Space”，p.884.

[15] Johannes M. Wolff “Peacefuluses”of outer space has permitted its militarization—does it also mean its weaponization?，p.8. http://www.unidir.org/pdf/articles/pdf-art1883.pdf.

[16] “防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案(中文)， http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/zcwj/t406997.htm。

[17] 转引自徐能武:“外空安全机制的成长困境及其思考”，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2007年第3期。

[18] 突尼斯2010年成为第70个成员国。

[19] 袁易:“重新思考外空安全:一个中国建构安全规范之解析”，《中国大陆研究》，第52卷，第2期，民国98年，第11页。

[20] 参见程群、何奇松:“美国‘国家安全太空战略’评析”，《现代国际关系》2011年第3期。